建立新中国的构想及实践
张旭东
1947年7月，人民解放战争由战略防御转入战略进攻，这成为中国革命的一个根本转折点。此时中国阶级力量的对比已经起了根本的变化，共产党优势地位已逐渐形成，正面临着从局部执政到全国执政的转变。在此情况下，中共如何实现转变以实现建立新中国的任务，需要进行更加全面、深入的思考和设计。
一、建立一个什么样的国
中国共产党自诞生之始,就开始重建国家的探索。
当时的中国国情是：“因为民主政治未能成功,名为共和国家,实际上仍旧由军阀掌握政权,这种半独立的封建国家,执政的军阀每每与国际帝国主义相互勾结”。为此，中共二大指出:“中国全部统一的实现,是在中国能脱离世界帝国主义的侵略和推翻封建制度的军阀,建设真正民主主义国家的时候。”“统一中国本部(包括东三省)为真正民主共和国。”“真正民主共和国”是中国共产党建国思想的历史起点。在其指导下，国共实现了第一次合作，进行了轰轰烈烈的北伐战争。但由于中国共产党没有真正领会区别新旧民主内涵，不能准确判断分析中国各阶级在国家中的地位，所以这一口号在国民党右派分裂下很快流产。第一次国共合作破裂后,中国共产党随即移植苏联模式，提出了“苏维埃工农共和国”口号。1928年9月20日,中国共产党在发表对时局的宣言中,提出“建立工农兵及一切劳苦群众苏维埃中国共和国”的主张,1930年8月14日,中国共产党进一步又发表对时局的宣言,进一步提出了“中国工农苏维埃共和国”的概念。苏维埃共和国是中国共产党建国思想的第一次独立实践，拉开了“创造中国新社会的序幕”。但由于苏维埃共和国是中国共产党在第一次大革命失败后，在来不及对中国国情和中国革命作深入分析的背景下，不顾中国国情地单纯移植，它的最终失败也就在所难免。“苏维埃人民共和国”作为中国共产党在民族革命背景下的第一个国家主张，首见于1935年12月的瓦窑堡会议：“苏维埃工农共和国及中央政府宣告，把自己改变为苏维埃人民共和国，把自己的政策，即苏维埃工农共和国的政策的许多部分，改变到更加适合反对日本帝国主义变中国为殖民地的情况”。“工农共和国”和“人民共和国”有什么区别呢？12月27日,毛泽东在《论反对日本帝国主义的策略》的报告中回答由“工农共和国”改为“人民共和国”的原因，指出:“我们的政府不但是代表工农的,而且是代表民族的。这个意义,是在工农民主共和国的口号里原来就包括了的,因为工人、农民占了全民族人口的百分之八十至九十。”“但是现在的情况,使得我们要把这个口号改变一下,改变为人民共和国。这是因为日本侵略的情况变动了中国的阶级关系,不但小资产阶级,而且民族资产阶级,有了参加抗日斗争的可能性。”“人民共和国的政府以工农为主体,同时容纳其他反帝国主义反封建势力的阶级。”苏维埃人民共和国是中共在民族危机严重的特定时刻考虑国家前途与命运的思想活动反映，是中共抗日民族统一战线的政治策略在国家问题上的集中体现，它扩大了国家政权的阶级基础和社会基础。但是，“苏维埃人民共和国”这种称谓没有从根本上放弃苏维埃的主张，不能真正适应民族矛盾至上背景下统一战线策略转变的要求，所以很快就被搁置。随着民族危机的加剧，中国共产党日益认识到与国民党联手抗战建国的必要性，为此，中国共产党对蒋介石等大地主大资产阶级的政策口号不断发生变化，由“反蒋抗日”向“逼蒋抗日”“联蒋抗日”再到“拥蒋抗日”的转变。中国共产党也顺应形势放弃苏维埃制度。1936年8月25日,在《中国共产党致中国国民党书》中,党将“人民共和国”改为“民主共和国”,表示“我们赞助建立全中国统一的民主共和国”,“在全中国统一的民主共和国建立之时,苏维埃区域即可成为全中国统一的民主共和国的一个组成部分”。9月17日,中共中央政治局通过《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》,其中在对“民主共和国”的口号作具体说明时指出:“中央认为在目前形势之下,有提出建立民主共和国口号的必要,因为这是团结一切抗日力量来保障中国领土完整和预防中国人民遭受亡国灭种的惨祸的最好方法,而且这也是从广大人民的民主要求产生出来的最适当的统一战线的口号，是较之一部分领土上的工农民主专政制度在地域上更普及的民主,较之全中国主要地区上国民党的一党专政大大进步的政治制度。”但是，民主共和国没有清晰地表明中国共产党所追求的民主目标：到底是新民主，还是旧民主？另外民主共和国在20世纪30年代末，即在抗战进入相持阶段的时候，受到蒋介石为首的大地主大资产阶级的破坏和攻击。同时共产党抗日根据地的建政实践推动新的建国口号的提出。
中国共产党关于新民主主义共和国的构思，大致形成于1940年前后。1939年12月，毛泽东在《中国革命和中国共产党》一文中强调，中国新民主主义革命要造成各革命阶级在无产阶级领导之下的统一战线的专政，明确了新民主主义革命所形成的民主共和国与一般意义上的民主共和国相区别。1940年毛泽东《新民主主义论》问世，正式回答了新民主主义革命要建立什么样的国家的问题。毛泽东强调：“现在所要建立的中华民主共和国，只能是在无产阶级领导之下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义的共和国，也就是真正革命的三大政策的新三民主义共和国。”新民主主义共和国与民主共和国最大的区别就是有了“新”质的规定，“新民主主义的政治、新民主主义的经济和新民主主义的文化相结合,这就是新民主主义共和国,这就是名副其实的中华民国,这就是我们要造成的新中国”。新民主主义共和国是中国共产党从国情出发提出的基本建国方略，毛泽东在《新民主主义论》中满怀信心地昭示：新中国站在每个人民的面前，我们应该去迎接它。新中国航船的桅顶已经冒出地平线了，我们应该拍掌欢迎它。举起你的双手吧，新中国是我们的。“新民主主义共和国”在各抗日根据地的初步实践，不仅真正明确了重建国家的历史方向、发展进程和基本格局，也为最终重建国家积累了新鲜经验。
对于抗日战争胜利之后中国的建国问题,中国共产党在新民主主义共和国理论的指导下提出了独立、和平、民主的战后建国方针,并以此开展了与内战、独裁的斗争。抗战胜利前后，为了真正建立一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家，中国共产党提出了“废除蒋介石一党专政，成立联合政府”的主张。抗战胜利前夕,毛泽东预测联合政府有三种形式：一是以共产党人“在独裁政府做官”的形式表现的所谓的联合政府，二是以蒋介石为首的、形式上民主而实质上独裁的联合政府，三是在国共双方力量消长发生根本变化时“以我们为中心”的联合政府，而后者才是“中国政治发展的基本趋势和规律，我们要建设的国家就是这样一个国家”。当然，共产党强调目前所追求的是最低层次的联合政府。1945年8月毛泽东在分析抗战结束后的时局时说，“中国如果成立联合政府，可能有几种形式。其中一种就是现在的独裁加若干民主，并将存在相当长的时期。对于这种形式的联合政府，我们还是要参加进去，进去是给蒋介石‘洗脸’，而不是‘砍头’。”强调愿“在蒋主席的领导下，彻底实现三民主义，建设独立、自由、富强的新中国”。当然，这种最低层次形式的民主联合政府是对蒋介石纯粹独裁政府的一种否定，是向最终新民主主义中国的过渡。1945年2月3日，毛泽东在中共六届七中全会主席团会议上指出：去年九月提出建立联合政府的主张是一个原则的转变，以前是你的政府，我要人民，九月以后是改组政府，我可参加。联合政府仍然是蒋介石的政府，不过我们入了股，造成一种条件。正如毛泽东所强调的，“走这个弯路将使我们党在各方面达到更成熟，中国人民更觉悟，然后建立新民主主义的中国”。
为了民主联合政府目标的实现,毛泽东不顾个人的生命安危，1945年8月28日来到重庆和蒋介石谈判。到重庆后，毛泽东在不同场合会见各民主党派和中外记者，表明中国共产党追求民主联合政府的决心。针对有人提出“共产党要不要另起炉灶”的说法，毛泽东诙谐地说到“如果蒋委员长是大锅饭让大家吃，共产党绝不另起炉灶；如果他不给大家吃大锅饭，饿了两天还可以，饿到第三天，非另起炉灶不行”。在重庆谈判的推动下，中国国内赢得了短暂的和平，国共两党签署了停战协定，共产党为此也作出了巨大的让步，但这一切都没有改变蒋介石要最终消灭共产党的决心。就在重庆谈判期间，蒋介石就发出指示：我们现在的中心任务，就是要消灭共产党。
1946年6月，蒋介石最终撕毁政协停战协定，挑起了内战。蒋介石依仗他的优势兵力扬言3个月消灭共产党。在蒋介石挑起内战的背景下，共产党一开始的计划是做好应对的充分准备，通过战场的胜利来迫使蒋介石让步，最终通过自卫战争的手段来使蒋介石最终接受联合政府的主张。1946年7月20日，毛泽东说：“我党我军正准备一切，粉碎蒋介石的进攻,借此以争取和平，蒋介石虽有美国援助,但是人心不顺,士气不高，经济困难。我们虽无外国援助，但是人心归向，士气高涨，经济亦有办法。因此我们是能够战胜蒋介石的。全党对此应当有充分的信心”。为了挫败将蒋介石的内战阴谋，中共中央和毛泽东进行了各项部署。军事方面，一是“战胜蒋介石的作战方法，一般地是运动战”。二是“集中优势兵力，各个歼灭敌人”作战方法。政治方面“必须和人民群众亲密合作，必须争取一切可能争取的人”。经济方面“依靠自力更生，立于不败之地”，“艰苦奋斗，军民兼顾”。另外为了使人们树立起必胜的信念，1946年8月，毛泽东在会见美国进步记者斯特朗时，提出“一切反动派都是纸老虎”的口号。国民党反动派在失败面前黔驴技穷，1946年11月15日，国民党一手包办的“国民大会”正式召开，和谈大门正式关死。11月16日，毛泽东致电中共驻南京代表团，要求代表团领导人周恩来立即返回延安。11月18日，毛泽东起草党内指示，指出：“蒋介石自走绝路，开‘国大’，打延安两着一做，他的一切欺骗全被揭破，这是有利于人民解放战争的发展的。”这里，毛泽东第一次使用了“人民解放战争”名称来代替前一阶段一直使用的“自卫战争”，客观形势迫使中共中央和毛泽东下决心以战争为手段来解决中国的问题。
1947年7月，人民解放战争由战略防御转入战略进攻，这成为中国革命的一个根本转折点。1947年10月，毛泽东在神泉堡起草了《中国人民解放军宣言》，第一次提出了“打倒蒋介石，解放全中国”的口号，提出“联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府”这一纲领。同时起草《中国人民解放军训令》提出“打倒蒋介石，建立新中国”的口号。《中国人民解放军宣言》选择在10月10日——南京政府的国庆日向全国、全世界发布，更加表明了中国共产党要用“人民解放战争”形式推翻国民党反动派政权的决心。“打倒蒋介石，建立新中国”的口号提出后，重建新民主主义共和国日益提上议事日程。然而，此时中国阶级力量的对比已经起了根本的变化，共产党优势地位日趋明显。在此情况下，中共对于“建立一个怎样的新中国”问题需要比以前进行更加全面、深入的思考和设计。
1948年4月30日，中共中央发出纪念“五一”劳动节的口号，号召：各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。5月5日，各民主党派通电拥护召开政协。马叙伦看了中共“五一”口号后,异常兴奋，撰文指出:被压迫到香港的我们,幸运的先听了,我们感觉到无限的兴奋,这是真正的人民革命的领导者——中国共产党，给一个鼓励和安慰的启示。“五一”口号预示着太阳就要出来了。8月1日，毛泽东复电李济深、何香凝、沈钧儒、章伯钧等说：对诸先生赞同召开新的政治协商会议、建立民主联合政府的主张极为钦佩。现在革命形势日益开展，一切民主力量亟宜加强团结，共同奋斗，以期早日消灭中国反动势力，制止美帝国主义的侵略，建立独立、自由、富强和统一的中华人民民主共和国。为此目的，实有召集各民主党派、各人民团体及各无党派民主人士的代表们共同协商的必要。为此，中共中央准备于1948年底或1949年初在哈尔滨召开一个规模比较小的政治协商性质的会议，拟由30个单位，每单位6人，共180人参加，先起草政治纲领，商定召开全国代表会议的办法，然后由全国人民代表会议选举民主联合政府，成立新中国。于是，从1948年8月起，根据毛泽东的指示，在周恩来的周密安排下，在国统区的各民主党派、爱国民主人士和海外华侨代表陆续进入东北和华北解放区。可以看出,从共产党发出“五一”口号之初，中共对建立新中国的程序是这样设计的:第一步,先邀请各民主党派及人民团体的代表在解放区开新政协会,商讨如何召开人民代表大会；第二步，再召开人民代表大会，选举产生中央政府。但同时，他也已考虑到，战争期间召开人民代表大会未必可行，只能先召开全国人民代表会议，而这样未经人民代表大会选举产生的政府，只能是“临时中央政府”。然而，自1948年下半年起战争形势发生了根本变化，使原来预计的胜利时间大大提前，在全国解放战争已成定局的情况下，迅速建立新中国就成为当务之急了。1948年9月政治局扩大会议强调指出中央政府的问题，12月会议只想到了这个问题，这次就必须作为议事日程来讨论。刘少奇发言时也指出：打倒国民党，统一全中国，以前是宣传口号，现在是摆在议事日程上来计划了。但是，召开经过全民普选的人民代表大会在开国前夕的条件下，还根本无法进行。一方面成立中央政府迫在眉睫，而一方面通过人大产生中央政府又不可为，矛盾如何解决？1948年10月，中共中央与民主党派人士不约而同想到了修改原来的建国程序，即直接经由政治协商会议产生临时中央政府。1948年10月8日，中央将经过毛泽东审批的《关于新政治协商会议诸问题（草案）》发给东北局，向已经到达哈尔滨的民主人士征求意见。中央对原来的建国程序作了如下修改：关于新政协的召集，由原来拟议的中国民主同盟、中国国民党革命委员会三党召集改为由中国共产党和赞成“五一”口号的各民主党派、各人民团体和无党派民主人士组成“新政协筹备会”共同发起召集；由最初设想的不过百八十位代表，最终增加到662人，分属于14个党派、9个区域、6个军队单位、16个团体单位和特别特邀人士。因此，政治协商会议以其规模和代表性而言，“实际上是一个全国各界人民代表会议”，“具有代表全国人民的性质”。关于新政协的任务，草案明确规定一是讨论共同纲领；二是如何建立中华人民共和国临时中央政府。这一主张为中共七届二中全会批准，并得到各民主党派和人民团体的一致赞同。1949年七届二中全会上，毛泽东响亮地提出：召集政治协商会议和成立民主联合政府的一切条件，均已成熟。现在一切民主党派、人民团体和无党派民主人士都站在我们方面。我们希望四月或五月占领南京，然后在北平召集政治协商会议，成立联合政府，并定都北平。1949年6月15日，毛泽东在新政协筹备会上正式宣布：迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府，以便领导全国人民，以最快的速度肃清国民党反动派的残余力量，统一全中国。与此同时，在地方实行人民代表会议作为人民代表大会的过渡形式。这样就解决了开国前夕召开人民代表大会不可为与中共迅速组建人民政府愿望的矛盾问题。这一变通的过渡形式在《共同纲领》中得到了确认，《共同纲领》规定：在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央委员会并付之以行使国家权力的职权；在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。
这样，中共中央在开国前夕经过反复抉择，最终形成了符合当时中国实际情况的人民共和国建国方案，这种方案同样也是中国共产党自1921年成立以来无数次选择和扬弃的结晶。1949年6月15日，毛泽东在政协筹备会开幕式上激动地指出：中国人民将会看见，中国的命运一经操在人民自己的手里，中国就将如太阳升起在东方那样，以自己的辉煌的光焰普照大地，迅速地涤荡反动政府留下来的污泥浊水，治好战争的创伤，建设起一个崭新的强盛的名副其实的人民共和国。
二、无产阶级专政还是人民民主专政
国体问题是政治制度中最根本的问题。早在大革命时期，中共就提出了“建设一个革命民众合作统治的国家”，土地革命期间创建了无产阶级为领导、工农联盟为基础的“工农民主专政”政权体制，抗日战争时期形成了既区别于资产阶级专政的，又区别于苏联无产阶级专政的“各革命阶级联合专政”的国体思想，这些都奠定了人民民主专政的基础。
人民民主专政从概念的提出到确立有一个逐渐完善的过程。“打倒蒋介石，建立新中国”的口号提出以后，表明抗战时期中共所设计的“各革命阶级联合专政”国体已失去意义。在来不及作新的考虑的情况下，毛泽东偶尔回到人们熟悉的苏维埃时期“工农民主专政”的提法，1947年11月18日毛泽东在给中央法律委员会委员陈谨昆的信中就指出，“以工农民主专政为基本原则（即拙著《新民主主义论》及《论联合政府》中所指之基本原则）详由王谢二同志表达”，以示与抗战时期的国体相区别。然而，因其不能全面反映各阶级在新政权中的地位，特别是民族资产阶级的地位，很快就被放弃。1948年6月1日，中共中央宣传部拟定重印的列宁的《左派幼稚病》第二章前言中提到：“列宁在本书中所说的，是关于无产阶级专政。今天在我们中国，则不是建立无产阶级专政，而是建立人民民主专政。这种人民民主专政的内容和无产阶级专政的内容的历史区别，就是，我们的人民民主专政是无产阶级领导的、人民大众的、反帝反封建反官僚资本的新民主主义革命，这种革命的社会性质，不是推翻一般资本主义，乃是建立新民主主义的社会，建立各个革命阶级联合专政的国家；而无产阶级专政则是推翻资本主义，建设社会主义。”这里中共第一次提出了“人民民主专政”的概念。是年9月，毛泽东在中共中央政治局会议上,又进一步提出中共政权是“无产阶级领导的，以工农联盟为基础，但不是仅仅工农，还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政”。在这次会议上毛泽东还强调：我们是人民民主专政，各级政府都要加上“人民”二字，各级政权机关都要加上“人民”二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。我们有广大的统一战线，我们政权的任务是打倒帝国主义、封建主义和官僚资本主义，要打倒他们，就要打倒他们的国家，建立人民民主专政的国家。这标志着中共正式以“人民民主专政”取代了“各革命阶级联合专政”。此后中共领导人在不同场合多次重复说明。1949年1月，毛泽东为新华社撰写的新年献辞，“如果要使革命进行到底，那就是用革命的方法，坚决彻底干净全部地消灭一切反动势力，不动摇地坚持打倒帝国主义，打倒封建主义，打倒官僚资本主义，在全国范围内建立无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的共和国。”1949年6月30日，毛泽东发表《论人民民主专政》一文，标志着人民民主专政理论系统的形成。在这篇著名的文章中，毛泽东指出：中国人民在几十年中积累起来的一切经验，都叫我们实行人民民主专政，或曰人民民主独裁，总之是一样，就是剥夺反动派的发言权，只让人民有发言权。对人民内部的民主方面和反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政……人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟，而主要是工人和农民的联盟……民族资产阶级在现阶段上，有其很大的重要性。
“人民民主专政”是“各革命阶级联合专政”在从资产阶级占优势到无产阶级占优势成为现实背景下合乎逻辑的发展。在阶级力量对比不同的情况下，“各革命阶级联合专政”是与“无产阶级领导或参加领导”相联系的，而“人民民主专政”是与“只能和必须由无产阶级和中国共产党充当领导者”相联系。另外“各革命阶级联合专政”强调的是“几个反对帝国主义的阶级联合起来共同专政”，这其中就包括了倾向抗日的地主阶级和大资产阶级。相比之下，“人民民主专政”强调的是“无产阶级领导的各民主阶级联盟的民主联合政府”，故而那些原本赞成民族革命而包括在“各革命阶级联合专政”中的地主阶级和大资产阶级，由于他们不赞同中共的民主革命，所以没有成为“人民民主专政”中的“民主阶级”而成为“人民民主专政”的对象。
中共在提出人民民主专政之初，就一直强调它不同于无产阶级专政，力求说明它是新民主主义共和国的国家类型。不论是首先阐述人民民主专政概念的中宣部文件还是九月中央政治局会议，都在强调人民民主专政与无产阶级专政的差异，中央领导人在不同场合也在强调这一点。毛泽东在关于城市接管工作的指示中特别指出，“现在是人民民主专政，不是搞无产阶级专政”。刘少奇在开国前夕提交给斯大林的报告中这种观点表现得相当明显，“人民民主专政，不是资产阶级专政，也不是无产阶级专政，这是不需要解释的……中国人民民主专政的形式，是人民代表会
议制，这不是资产阶级的议会制，而近于苏维埃制，但于无产阶级专政的苏维埃制也有区别，因为民族资产阶级的代表是参加人民代表会议的”。在从苏联回国途中，在中共中央东北局干部会议上他再次强调，“不要想东欧搞无产阶级专政，我们就也要搞无产阶级专政，‘言必称希腊’那就变成教条主义，我们的问题要根据中国的具体情况决定”。
这一观点随后就被改变。1949年1月31日，毛泽东会见了斯大林派来的特使米高扬和两个随行人员。在这之前，毛泽东曾四次计划去苏联跟斯大林探讨建国事宜，但都由于种种原因被斯大林拒绝,最终在新中国成立前夕派来特使到西柏坡和中共领导人会晤。这是毛泽东第一次以中共主要领导人的身份同苏共代表面谈。毛泽东在与来访的米高扬谈及人民民主专政的性质时指出：在工农联盟基础上的人民民主专政，而究其实质就是无产阶级专政。不过对我们这个国家来说，称为人民民主专政更为合适、更为合情合理。至此，毛泽东在二者关系上开始由侧重于区别的一点论转向兼及区别与联系的两点论，完成了人民民主专政与无产阶级专政在理论上的对接。随即社会主义国家是无产阶级专政，新民主主义国家是人民民主专政，实质是无产阶级专政成为党内共识。从不同最终走向实质相同，苏联因素是关键。二战以后，苏联就压服实行人民民主制度的东欧各国承认苏维埃制度与人民民主制度是无产阶级专政的两种形式，同时斯大林对中共的政治设计表示了怀疑与担心，认为是“铁托式的胜利”。源于马克思主义意识形态的关系，中共为了获得社会主义阵营尤其是苏联对新中国的认同，并鉴于南斯拉夫的教训，显然，此时不同论的说法已不合时宜。当然，对于无产阶级专政实质论的认同，除去苏联因素外，人民民主专政体现的以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的本质也确实与马克思无产阶级专政的实质相一致，这也是中共认识改变的原因之一。
2月7日，米高扬回国，对担任翻译的师哲说：毛泽东有远大的眼光，高明的策略，是很了不起的领袖人物。米高扬在2月7日给斯大林的电报中指出：必须指出，与我交谈的政治局委员们，在一般政治、党务、农民及整体经济问题上完全是行家，并且都很有自信。但他们对生产业务知识了解不多，对工业、交通、银行的概念比较模糊。……对那些准备接收的作为国家经济支柱的部门（大银行、大工业及其他），他们还没有提出具体的计划。米高扬秘密来华拉近了中国和苏联的距离，也为新中国的筹划提供了宝贵的建议。
人民民主专政国体确定后，还需要一个合适的国名来体现。随着建国日程的临近，中共领导人开始考虑这一问题。在“中华人民共和国”国名最终确立下来之前，“中华人民共和国”和“中华人民民主共和国”两个国号并存于党的各类文献当中。任弼时在1948年1月12日《土地改革中的几个问题》中谈到“中华人民共和国将在全国建立”，号召知识分子和学生“可以为着新民主主义的中华人民共和国国家服务”。1948年1月18日，毛泽东起草了《关于目前党的政策中的几个重要问题》一文，指出：“这个人民大众组成自己的国家(中华人民共和国)并建立代表国家的政府(中华人民共和国的中央政府)”，“中华人民共和国的权力机关是各级人民代表大会及其选出的各级政府”。4月1日,他在《在晋绥干部会议上的讲话》中指出“由这个人民大众所建立的国家及政府,就是中华人民民主共和国及代表各民主阶级联合专政的民主联合政府”。1949年1月中共中央政治局会议起草的《目前形势和党在一九四九年的任务》一文中提到1949年必须召开政治协商会议，“宣告中华人民民主共和国的成立”。直至6月15日在新政治协商会议筹备会的开幕典礼上发表讲话中，毛泽东仍然采用“人民民主共和国”的说法：“过去,中华民国是名不副实的。现在,我们要建立一个名副其实的中华人民民主共和国。”他在讲话结束时高呼的第一个口号就是“中华人民民主共和国万岁!”而“中华人民共和国”的称呼虽未消失，却已不多见。1949年新年献辞《将革命进行到底》中明确指出:“一九四九年将要召集没有反动分子参加的以完成人民革命任务为目标的政治协商会议,宣告中华人民共和国的成立,并组成共和国的中央政府。”他还将新中国的国体表述为:“在全国范围内建立无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的共和国。”3月15日,新华社发表时评说:“建立一个独立的统一的人民民主的新中国,即中华人民共和国。”这种交错运用的情形一直持续到新政治协商会议筹备会召开。为了确定新国家的名称，中共领导人和民主人士在政协筹备会上进行了比较和选择，黄炎培和张志让主张用“中华人民民主国”这个称呼，因为民主和共和在西方语言里意思相近，无须重复，张奚若主张“中华人民共和国”，因为“‘人民’二字在今天新民主主义的中国是指工、农、小资产阶级和民族资产阶级四个阶级及爱国民主分子，它有确定的解释，已经把人民民主专政的意思表达出来，不必再把‘民主’二字重复一次了”。大多代表倾向于使用“中华人民共和国”这一名称，最终提交了政协会议获得通过。周恩来于9月7日向政协代表作了《关于人民政协的几个问题》的报告,其中就国名问题解释说:“在中央人民政府组织法的草案上去掉了中华人民民主共和国的‘民主’二字,去掉的原因是感觉到‘民主’与‘共和’有共同的意义,无须重复,作为国家还是用‘共和’二字比较好。辛亥革命以后,中国的国名是‘中华民国’,有共和的意思,但并不完全,可以作双关的解释,而且令人费解。现在我们应该把旧民主主义和新民主主义区别开来。因为在辛亥革命时期,俄国十月革命尚未成功,那时只能是旧民主主义的。在那以后由不完备的旧民主主义进步到完备的新民主主义。今天,为了使国家的名称合乎国家的本质,我们的国名应该是中华人民共和国。我们的国家是属于四个民主阶级的人民民主专政,反动的封建阶级、官僚资产阶级的分子不能列入人民的范围。等到他们彻底悔悟和改造后才能取得人民的资格。中国的少数民族也应该包括在中华人民共和国之内,承认他们的自治权。因此,我们认为中华人民共和国这个国名是很恰当的。”
中华人民共和国的国名问题获得解决后，还有一个相连带的关于国名简称的问题。在起草共同纲领草案时，根据有的代表的提议，考虑到应照顾人民的传统和习惯，在中华人民共和国的全称后面，加了一个简称“中华民国”的括号。最初的中央人民政府组织法草案中，也有“中华人民民主共和国简称中华民国”这一条。周恩来解释说，中华民国叫了38年，一下子换了，会使落后的政治水准很低的人不能接受。然而，“中华民国”这个简称，在政协代表中引起了很大的争论。9月21日，马叙伦、陈叔通、郭沫若等代表就提了一份提案。提案认为：这次新政协筹备会所通过的国名——中华人民共和国，确能代表中国革命伟大胜利后实行新民主主义的国家及人民。这一个中国历史上划时代的大变革，必须把旧民主时代遗留下来的、本质上不同的、并且为汉奸、卖国贼用过的在中国人民中间已经没有一点好感的“中华民国”四个字，毫无留恋地予以取消。围绕这个提案，各位代表在分组讨论中发表了各种看法。政协主席团对国名简称问题采取了慎重态度，特别注意听取当年追随孙中山先生为建立中华民国而奋斗的老前辈的意见。9月26日，周恩来和林伯渠联名邀请了23位年过70岁的辛亥革命以来有影响的代表人物到东交民巷六国饭店午宴并征询意见。会间，黄炎培、何香凝等赞同保留简称，有些则提倡废除。年过八旬的美洲爱国华侨司徒美堂站起来说:“我是参加辛亥革命的人,我尊重孙中山先生,但对于中华民国这四个字则绝无好感。理由是中华民国与民无涉，22年更给蒋介石与CC派弄得天怒人怨，真是痛心疾首。我们试问，共产党领导的这次革命是不是跟辛亥革命不同？如果大家都认为不同，那么我们的国号应该叫中华人民共和国，抛掉又臭又坏的中华民国的烂招牌。国号是一个非常庄严的东西，一改就要改好，为什么要三年以后再改？语曰，名不正则言不顺，言不顺则令不行。仍然叫中华民国，何以昭告天下百姓？我们好像偷偷摸摸似的，革命胜利了，连国号也不敢改。我坚决反对什么简称，我坚决主张光明正大地用中华人民共和国！”司徒先生的发言受到到场委员的热烈赞同，后提交政协一届全体会议获得通过，国名简称就这样废除了。
三、资产阶级议会制还是人民代表大会制
确立人民代表大会制为新中国的政体，毛泽东早在《新民主主义论》和《论联合政府》就已经明确。他说：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有更高的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”开国前夕，这一制度设计在中共党内并没有异议，但在一些民主党派和民主人士中，仍存在实行资产阶级议会制的幻想。他们的主张是调和国共,兼亲苏美，政治上学习美国，经济上学习苏联。因而有必要进一步向他们解释清楚中共的主张。另外，由于军事斗争还在继续，国家尚未统一，解放区的土地改革也没有完成，人民的觉悟和文化程度还有待提高，所以，召开以普选为基础的人民代表大会还存在技术上的障碍。为此，开国前夕，中共为了统一认识，进一步确认人民代表大会制来消除党内外各种疑惑就显得必要。
针对某些民主人士实行资产阶级议会制的幻想，毛泽东在不同场合把人民代表大会制与资产阶级议会制进行对比，指出资产阶级的议会制不适合中国国情，以此统一党内外的认识。“我们不采取资产阶级共和国的国会制度，而采取无产阶级共和国的苏维埃制度。代表会议就是苏维埃。自然，在内容上我们和苏联的无产阶级专政的苏维埃是有区别的，我们是以工农联盟为基础的人民苏维埃，‘苏维埃’这个外来语我们不用，而叫做人民代表会议。苏维埃是俄国人民创造的，列宁加以发扬。在中国，因为资产阶级共和国的国会制度在人民中已经臭了，我们不采用它，而采用社会主义国家的政权制度”。各民主党派也在亲身的体验和对比中逐渐放弃了所谓第三条道路，接受了中共的主张。1947年10月，国民党宣布民盟为“非法团体”而加以取缔，11月6日民盟总部被迫解散，民建、九三学社也由公开活动转入地下。1948年1月，部分民盟领导人在香港召开一届三中全会，声明恢复其总部及活动，承认和平合法斗争已告失败，表示要与为民主事业而奋斗的共产党携手合作，积极支持人民武装斗争。这标志着民主党派放弃了“调和国共，兼亲美苏”的中间路线，开始转向新民主主义革命立场。在中共宣布即将成立民主联合政府的同时，毛泽东提出了要各民主党派“都必须选择自己要走的路，都必须表明自己的态度。中国各民主党派、各人民团体是否能够真诚地合作，而不致半途拆伙，就是要看它们在这个问题上是否采取一致的意见，是否能够为着推翻中国人民的共同敌人而采取一致的步骤。这里是要一致，要合作，而不是建立什么‘反对派’，也不是走什么‘中间路线’”。另外，毛泽东还强调人民代表大会与苏维埃的不同。在中央政治局九月会议上，毛泽东专门阐述了建立民主集中制的各级人民代表大会制度的问题，指出：我们的政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制？过去我们叫苏维埃代表大会制度，苏维埃就是代表会议，我们又叫“苏维埃”，又叫“代表大会”，“苏维埃代表大会”就成了“代表大会代表大会”。这是死搬外国名词，现在我们就是用“人民代表会议”这一名词。显然，“人民苏维埃”就是指人民代表会议或人民代表大会，毛泽东使用此语既方便说明了人民代表会议与苏维埃制度的某种关联，更意在指出人民代表会议与无产阶级专政的苏维埃之差异。
人民代表大会制的核心内容是召开人民代表大会来形成中央政府，这是政权合法性的前提。在当初中共设计的建国程序中也是以此路径为选择的。然而，自1948年下半年起战争形势发生了根本变化，使原来预计的胜利时间大大提前，在全国解放战争已成定局的情况下，迅速建立新中国就成为当务之急了。另一方面，召开经过全民普选的人民代表大会在开国前夕的条件下，还根本无法进行。在通过召开人民代表大会产生中央政府不可行的情况下，1948年10月，中共中央与民主党派人士不约而同想到了修改原来的建国程序，即直接经由政治协商会议产生临时中央政府。这一主张为中共七届二中全会批准，并得到各民主党派和人民团体的一致赞同。1949年6月15日，毛泽东在新政协筹备会上正式宣布：迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府，以便领导全国人民，以最快的速度肃清国民党反动派的残余力量，统一全中国。与此同时，在地方实行人民代表会议来作为人民代表大会的过渡形式。这样就解决了开国前夕召开人民代表大会不可为与中共迅速组建人民政府愿望的矛盾问题。这一变通的过渡形式在《共同纲领》中得到了确认，《共同纲领》规定：在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央委员会并付之以行使国家权力的职权；在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。中央要求3万人口以上的城市和各县均应召开各界代表会议，每月至少开一次。1949年8月9日至14日，北平市召开第一届各界代表会议，出席代表330人。13号下午，毛泽东亲临会议现场作了发言。会上，毛泽东取出一封随身带来的未署名的市民来信，是向他反映物价高涨、捐税多和失业等问题的，当即交代表会议处理。清华大学教授费孝通参加这次会议之后，深感上了六天的“民主课”。1949年12月，中央人民政府委员会第四次会议通过省、市、县各界人民代表会议组织通则，规定了地方各届人民代表会议的性质、职权及组织。刘少奇在1951年2月召开的北京市第三届人民代表会议上指出：“人民代表会议与人民代表大会制度，是我们国家的基本制度，是人民民主政权的最好的基本的组织形式。我们的国家，就是人民代表会议与人民代表大会制的国家。目前的各级人民代表会议已在代行各级人民代表大会的职权，在不久的将来，就要直接地过渡为各级人民代表大会。”在中国共产党的推动下，全国各地相继召开各界人民代表会议，成立了各级人民政府。到1953年，“全国有19个省，85个市，436个县和28万多个乡（村）里面的大部分乡（村），已由各界人民代表会议或乡（村）农民代表会议选举出各该级的人民政府。”
为适应社会主义改造和社会主义建设的需要，建立社会主义政治制度的条件日益成熟，中国共产党开始将新民主主义政治制度逐渐转变为社会主义政治制度。1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议通过的《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》规定：“于1953年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会。在这次全国人民代表大会上，将制定宪法，批准国家五年建设计划纲要和选举新的中央人民政府。”毛泽东在会上指出：“根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定，召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟了。”会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。1953年年底，中共中央成立了以毛泽东为主席，由朱德、宋庆龄、李济深、邓小平等32人组成的宪法起草委员会。2月11日，中央人民政府委员会第22次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。随后，各地进行了中国有史以来第一次全国人口普查，以便在全国范围内开展普选活动。到1954年8月，除个别地方外，各乡、县、省（市）都召开了普选的第一届人民代表大会，选举产生了地方各级国家机关及出席全国人民代表大会的代表。在此基础上，1954年9月，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重召开。大会通过了《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国检察院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等。以上述宪法和法律为基础，政治体制作出了重大调整。
1954年第一届全国人民代表大会的召开，标志着中国人民政治协商会议在特定历史条件下代行全国人民代表大会职权的历史使命宣告终结。代行最高权力机关职权的中国人民政治协商会议成为非权力性的多党派商议机关。这次会议以及所通过的《中华人民共和国宪法》，结束了由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权、以《共同纲领》代替国家根本大法的过渡状态，比较完整地规定了国家政权的性质及国家的根本政治制度，全面明确了国家各级权力机构和各级行政机构的基本职能及其在工作运行中的相互关系。它的制定及颁布施行，表明中国社会主义政治制度正式确立。
四、一党制还是多党合作制
中共从成立后，就面对要如何处理与其他党派关系的问题。中共一大采取了排斥其他党派的政策，表示要“始终站在完全独立的立场，只维护无产阶级的利益，不同其他党派建立任何联系”。二大以后，中共很快改变了这一政策，明确提出建立“联合战线”的思想，并与国民党实现了第一次国共合作，开创了国共两党合作的政党体制。从1927到1935年，由于对民族资产阶级的错误认识，中共统一战线仅限于工农两个阶级，从党派上讲，实质上是共产党的一党政权。1935年8月1日，中共发表《八一宣言》呼吁各党派停止内战，建立抗日民主政府。中共瓦窑堡会议制定了建立抗日民族统一战线的政策。毛泽东在《团结到底》一文中，指出：“在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这就是统一战线的政权。”在《论联合政府》的报告中，毛泽东把成立多党联合政府视为，“这是一个历史法则，是一个必然的、不可避免的趋势，任何力量，都是扭转不过来的”。“有人怀疑共产党得势之后，是否会学俄国那样，来一个无产阶级专政和一党制度。我们的答复是：几个革命阶级联盟的新民主主义国家，和无产阶级专政的社会主义国家，是有原则上的不同。毫无疑义，我们这个新民主主义制度是在无产阶级领导之下，在共产党的领导之下建立起来的，但是中国在整个新民主主义制度期间，不可能，因此就不应该是一个阶级专政和一党独占政府机构的制度。只要共产党以外的其他任何政党，任何社会集团和个人，对于共产党是采取合作的而不是采取敌对的态度，我们是没有理由不和他们合作的。”但随着国共关系恶化、共产党在力量对比具有绝对优势的新的历史条件下，政党制度如何设计。这摆在了以毛泽东为首的中共领导层面前。
毛泽东在1947年11月30日发往莫斯科的一封电报中说:“中国革命取得彻底胜利之后，要像苏联和南斯拉夫那样，除中共之外，所有政党都要离开政治舞台，这样会大大巩固中国革命。” 这表明毛泽东在一阶段曾有短暂考虑借鉴一党制的念头。毛泽东的考虑主要是基于以下两点：首先，1947年10月，国民党宣布民盟为“非法团体”而加以取缔，而民盟又是民主党派的主体和核心，民盟的解散使毛泽东有了除中共之外的所有政党均应离开历史舞台的念头；另外苏联及社会主义阵营的政党模式影响了毛泽东的选择，斯大林在宣布苏联建成社会主义的1936年同时宣布在苏联只有一个党可以存在，受意识形态的影响，南斯拉夫及东欧一些社会主义国家都仿效苏联向一党制转变。源于意识形态的关系，苏联及社会主义阵营的政党模式影响了毛泽东的选择。
但这只能说是中共暂时的左顾右盼,中共很快就放弃了这种想法。一来是成立多党合作的民主联合政府一直是中共坚持的主张；二来是民盟迅速恢复活动并在其后宣布放弃中间路线，拥护新民主主义并接受共产党的领导，其他民主党派也同样表达了这一心愿。这些背景使中共又回到政策的原点。在1947年12月会议上，毛泽东延续了中共一直以来的主张，强调成立各党派合作的民主联合政府，“这就是人民解放军的、也是中国共产党的最基本的政治纲领”。之后，这个主张就没有动摇过。1948年4月30日，中共中央发布“五一”口号，“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。各民主党派也公开表示拥护新民主主义并接受共产党的领导，“愿在中共领导下，献其绵薄，共策进行”，这表明共产党领导的多党合作制定型。1949年3月，毛泽东在中共七届二中全会上指出，新中国政府的组成是各党派、社会知名人士参加的民主联合政府。对于民主党派，我们准备继续团结他们，照顾他们，给他们在政府部门的岗位留一定的位置。但国家政权的领导权是在共产党手里，这是确定不移的，丝毫不能动摇的。全会要求全党把与民主党派的合作，作为长期政策，在思想上和工作上确定下来。
除中共以外，筹备和参加中国人民政治协商会议的还有12个党派,即中国国民党革命委员会(简称“民革”）、中国民
主同盟（简称“民盟”）、民主建国会（简称“民建”）、中国民主促进会（简称“民进”）、中国农工民主党、中国人民救国会、三民主义同志联合会、中国国民党民主促进会、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟（简称“台盟”）和无党派民主人士。1949年11月，中国国民党革命委员会、三民主义同志联合会、中国国民党民主促进会统一成为一个组织——中国国民党革命委员会。1949年12月，中国人民救国会宣布解散。这样，形成了我国的八个民主党派和一个带有党派性质的阶层——无党派民主人士。新中国成立初期，中共领导下多党之间以《共同纲领》为准则进行的通力合作、民主协商，构筑了一种完全新型的政党关系格局，奠定了民主政治的坚实基础。各民主党派与中共组成“联合政府”，参加了国家政权，参与了国家事务的管理。中央规定：“中国新的政权机构中，必须包括工人、农民、小资产阶级、民族资产阶级及爱国民主人士。在各级人民代表大会或代表会议中，特别是在县以上的政权机关机构中，都应该有他们的代表参加，并且有职有权。”在中央人民政府六名副主席中，有宋庆龄、李济深(民革主席)、张澜(民盟主席)非中共爱国人士和民主党派领导人，占50%。在中央人民政府委员会56名委员中，有民主党派、无党派人士28人，占委员总数50%。在人民革命军事委员会28人中，有民主党派人士5人，无党派民主人士2人，占总数的25%。在政务院4名副总理中，有民主党派、无党派民主人士各1人，他们是郭沫若、黄炎培，占50%。在15名政务委员中，有民主党派、无党派民主人士9人，占60%。政务院34个部委中，有14名民主党派、无党派民主人士担任正职，42人担任副职。另外，民盟主要领导人沈钧儒担任最高人民法院院长。对民主党派参加政府并担任主要领导职务，中共党内有人表示不理解，甚至认为这样做有右倾嫌疑，认为民主党派只是“一根头发的功劳”。针对这些质疑，毛泽东强调：我们不能再长征了，我们要千秋万代坐北京，没有党外人士进入政府不行。安置他们（如傅作义、程潜等）要各得其所，要用大位置才能安置。
另外，中央要求准确处理和各民主党派的合作共事关系。1950年政务院制定《关于与党外人士合作的综合意见》要求：党组的会议不能代替行政会议，要健全政务院各部门的行政会议制度，不可党内外不分，要公事公办，同时要使党外负责人加强责任感，在其分工的职权范围内敢于做主；党的干部要有与党外人士长期合作的思想准备。1950年3月，中共第一次全国统战工作会议专门研究了党与非党民主人士的合作共事问题。在会议期间，毛泽东指出：要团结民主党派，使他们进步。要给事做，尊重他们。当做自己的干部一样，手心手背都是肉，不能有厚薄。对他们要平等，不能莲花出水有高低。要实行民主，敞开来让他们说。新中国成立前夕，中国共产党曾设想不领国家的钱，自己吃自己的，通过经营党产实现党费自立，以实现党政分开。当考虑到新政府是联合政府，如果共产党不领国家的钱，其他民主党派怎么办呢？经过权衡，1949年1月的中共政治局会议上，毛泽东最后明确作出结论：对待民主人士是个重要问题，我们应该公开的坦诚的和他们合作，统统吃国家的。党产的问题，以不搞为好，有饭大家吃。
民主党派与中国共产党合作、联合执政，既保证中共对国家提供强有力的领导，又扩大了新政权的社会基础，增强了政府的合法性和权威性；同时为社会各阶级、阶层提供了广泛的政治参与途径，削减了中小资产阶级及其知识分子对执政党与新生政权的疑虑，有利于新中国成立初期的社会政治稳定；另外还扩大了执政党的执政资源，增进了国际社会对新中国的理解和认同，提高了中华人民共和国的政治声誉。新中国成立初期的政党体制既不同于一党制，又不同于多党制，与1954年宪法制定以后中国的政党体制也有区别。
五、联邦制还是单一制
中国共产党自成立之日起，就面临着国家结构选择的难题。源于苏联采用了联邦制的关系，中共在很长一段时间内也借鉴采用了这种模式。中共二大宣言就指出：统一中国本部（包括东三省）为真正民主共和国，……用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆建立中华联邦共和国。抗日战争爆发后，针对日本帝国主义分裂中国的图谋，中共开始提出民族区域自治政策，以维护国家的统一。1938年中共六届六中全会指出：允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。1941年5月1日，陕甘宁边区政府就颁布了《陕甘宁边区施政纲领》，规定“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区”。这实际上已明确民族区域自治是陕甘宁边区的一项基本政策，但这里强调实行自治政策的少数民族仅限于陕甘宁边区的蒙族和回族，至于陕甘宁边区的其他少数民族以及边区以外的少数民族实行怎样的民族政策，中共没有作出明确的回答。随着实践的深入，特别是少数民族地区解放斗争的开展，这一问题被提上议事日程。
解放战争开始后，少数民族地区的斗争日趋激烈，制定正确的民族政策就显得非常重要。在国家制度上究竟采取什么类型的国家结构形式，是采取以民族区域自治为补充形式的单一制还是采取联邦制？但是，在政协筹备会议召开以前，中共在发展了抗日战争时期就已形成的民族区域自治政策的同时，始终没有放弃对联邦制的期待。开国前夕，中共领导层对其进行了认真研究和反复思考，最终确定于新中国诞生前的最后一刻。
1946年1月中国共产党代表团在政治协商会议上提出《和平建国纲领草案》，其中规定：“……在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及自治权”。1946年4月，李维汉领导边区政策研究室的同志，在深入实际调查研究、认真总结经验的基础上，起草了《陕甘宁边区宪法原则》，规定：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触的原则下，得订立自治法规”。《陕甘宁边区宪法原则》明显比《陕甘宁边区施政纲领》有所进步，它把从实行民族区域自治的两个对象扩展到整个边区少数民族，并以地方性法规的形式加以规定，从而使得边区民族自治政权有了地方性法规依据，并逐渐运用到边区以外的少数民族。
抗战胜利后，内蒙古大部分已摆脱了国民党的控制，所以内蒙古的解放工作率先提到了议事日程，中共把民族区域自治理论成功落实到内蒙古自治政府的构建过程中。1945年9月16日，中央在《中共中央关于组织蒙人地方自治政府及军队给贺龙、林枫同志的指示》中指出：“在绥远蒙人地区，可以组织蒙人地方性的自治政府，并建立蒙人的军队（可以我骑兵一部分为骨干，但必须吸收蒙人参加）。”10月23日，中央在关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示中强调：“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。”11月10日，中央在《中共中央关于同意成立内蒙自治运动联合会复晋察冀中央局电》中指示：“关于内蒙工作，同意你们先成立内蒙自治运动联合会，宣布纲领，发动广大蒙民，准备将来建立内蒙自治政府的方针，目前在各省区内之蒙民可成立地方性质之自治政府，分别归绥、察、热省政府领导。”1946年2月18日，中央在《中共中央关于内蒙民族问题应取慎重态度的指示电》中强调：“我们对蒙古民族问题应取慎重态度，根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号。”针对东蒙一些上层人物策划东蒙独立的行为，中央特此给东北局、西满分局和热河分局发出指示，强调，“成立这种自治共和国式的政府仍然是过左的”，“东蒙今天应依和平建国纲领第三节第六条实行地方自治，在辽北省与热河省省政府下成立自治区，至多要求成立一单独的省，作为普通地方政府出现，而不应与中国形成所谓宗主国与类似自治共和国的关系，不必要求单独的货币、单独的军队，甚至单独的国旗（有此谣传，请查确否）”。1946年和1947年，中央两次发布《关于内蒙古自治问题的指示》，规定：“内蒙民族自治政府与中国的关系问题，在大会宣言中应确定内蒙古自治政府非独立政府，它在内蒙民族自治区仍属中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部分，它所反对的为蒋介石国民党独裁政府及其所制定的取消民族自治权利的伪宪与其卖国内战反动的政策。”在内蒙自治区与解放区的关系问题提出了区域划分和权属原则，规定：“即是完全蒙族的地方成立各地区的民族自治政府，蒙汉杂居汉人少数的地方即隶属民族自治政府，但这些地方政府中须有汉人代表，蒙汉杂居汉人居多数的地方， 仍隶属解放区政府，这些地方政府中须组织蒙民委员会处理蒙民事务。”这些原则都为后来的民族区域自治制度所延承。在中央的一系列指示下，1947年4月23日，内蒙古人民代表会议召开，成立了内蒙古自治政府。内蒙古自治区的建立标志着民族区域自治政策从边区少数民族地域落实到省一级自治区域，这为中央最终把民族区域自治政策上升到国家制度的高度奠定了基础。
这一时期，以民族区域自治理论为指导，中共又先后在山东鲁中解放区建立了回民自治政权，河北宣化市二区建立了回民自治区，山东枣庄和河北孟村建立了回民自治镇，海南岛琼崖解放区建立了民族自治区。这些民族自治区的建立，都为我国解决国内民族问题积累了经验。
但是，这些民族自治区的相继建立并不表明中共此时就已彻底放弃了联邦制的主张，完全接受了单一制。直到中华人民共和国成立前，有关联邦与自治的字眼还同时出现在党的历史文献中，中共也没有明确确认哪一种取向。查阅抗战后期特别是解放战争时期中国共产党有关民族问题的文献，可以发现：“民族自治”“民族区域”虽然较多地出现在党的决议指示中，但涉及的文字明显带有地域性、政策性、具体工作性三个特点。即此时的中共民族区域自治理论往往是针对某个或某些地区的民族而言的，还没有把这一理论写进国家基本政纲从而上升到国家制度的高度来加以明确。正因如此，有关联邦制的字眼这一时期还常常出现在中共的指示当中，并在不同的场合强调民族区域自治是一种过渡形式，联邦制才是中共的最终选择。
1945年，毛泽东在《论联合政府》中强调，“在新民主主义的国家问题与政权问题上，包含着联邦的问题。中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府”。“改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自决权及在自愿原则下和汉族联合建立联邦国家的权利”。把联邦制上升到国家问题与政权问题的高度并通过中共最高级别的大会形式——中共七大向外界公布，显然，这较之于同一时期针对某个或某些地区实行民族区域自治政策更具有普遍意义。
1947年3月27日，云泽在就宪法中关于少数民族问题致电中央，认为，“承认中国境内各民族的自决权，建立各民族自由联合的平等的民主的联邦”。“在中国联邦组成之前，国会及中央政府宜建立管理少数民族事务机关，由各民族人员组成之”。他虽然也认为，“在目前实行民族的区域自治，各民族在自己的居住区域建立统一的自治政府，并制定地方宪法，某些与汉族杂居的民族人民聚居区，在地方政府下建立自治区”。显然，云泽是向中央建议把实行联邦制作为国家结构的最后选择写进宪法，民族区域自治只是在联邦没有组成之前的过渡形式。同年的解放军“双十宣言”把此列为八项政策之一，强调：“承认中国境内各少数民族有平等自治及自由加入中国联邦的权利 ”。1948年8月3日，中共中央东北局副书记高岗在内蒙干部会议上指出：“在全国解放后，则将‘按照自愿和民主的原则，由中国境内各民族组成中华民主共和国联邦’（毛主席《论联合政府》）。内蒙自治政府，将是这个联邦在国境北部的主要组成部分。”讲话贯彻了中共七大和“双十宣言”精神，认为联邦制是全国解放后的最终目标，内蒙古民族自治区是解放前的过渡形式，最终要转化为联邦制并成为中国联邦北部的主要组成部分，这反映了中共党内高级干部在这个问题上的认识同中央认识的一致性。由此可见，直到开国前夕，中共还没有放弃联邦制的设想。
1949年6月15日，新政治协商会议筹备会议召开。在这之前，有关新中国的国体、政体、政党制度都已定论，而有关国家结构问题，即联邦制和单一制孰优孰劣的问题，中共还一直没有明确的取向。1949年初毛泽东在会见米高扬时还指出关于民族问题将会在最近制定出一套相应的方针、政策。甚至到1949年8月22日，在《新民主主义的共同纲领（草案初稿）》中还有这样的论述，“使各民族在国家政权中皆享有平等地位，实现各民族的自治权，并根据自愿与民主的原则，组成中华各民族联邦”。新中国诞生在即，如何确立新中国的国家结构问题也迫在眉睫。据李维汉同志回忆，在1949年人民政协筹备期间，毛泽东就中国能否实行联邦制的问题征求了他的意见。周恩来也强调，“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑”。最终，中共在政协筹备会议期间进行了抉择。
李维汉的意见起到了催化剂的作用。由于李维汉在革命战争年代长期主管民族事务，在民族事务方面积累了一定的经验，所以在政协筹备期间，毛泽东就中国能否实行联邦制的问题还征求了他的意见。李维汉同志作了深入的研究，认为我国同苏联国情不同，不宜实行联邦制。理由是：（一）苏联少数民族约占全国总人口的47%，与俄罗斯民族相差不远。我国少数民族只占全国总人口的6%，并且呈现出大分散小聚居的状态，汉族和少数民族之间以及几个少数民族之间往往互相杂居或交错聚居。（二）苏联实行联邦制是由当时的形势决定的。本来，马克思、恩格斯、列宁、斯大林都主张在统一的（单一制的）国家内实行地方自治和民族区域自治，只在例外情况下允许联邦制。俄国经过二月革命和十月革命，许多民族实际上已经分离成为不同国家，不得不采取联邦制把按照苏维埃形式组成的各个国家联合起来，作为走向完全统一的过渡形式。我国则是各民族在中国共产党领导下由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离。因此，单一制的国家结构形式，更加符合中国的实际情况，在统一的国家内实行民族区域自治，更有利于民族平等原则的实现。李维汉通过把中国同苏联相比较，以马克思主义解决民族问题的基本原则为基本理论依据，以少数民族多但人数少的人口特点和大杂居小聚居的民族分布格局为客观依据，以各民族联合共同斗争的历史为政治因素，认为新中国只能采取单一制的国家结构形式。由于李维汉在民族工作方面的特殊地位，“中央采纳了这个意见”。
防止帝国主义对各民族的挑拨分化是中共选择以民族区域自治为补充形式单一制的现实出发点。开国前夕，国内外敌对势力对国家统一和民族团结所构成的威胁依然存在，包括美国对台湾及海南岛的分裂阴谋，英国对西藏及新疆南部的阴谋等等，特别是政协筹备会议期间的7月8日发生了西藏地方当权者驱逐汉族人民及国民党驻藏人员事件。这个事件就是在英美帝国主义及其追随者印度尼赫鲁政府的策划下发动的，这一事件加速了中共对单一制的选择。9月2日，新华社发表《决不容许外国侵略者吞并中国的领土——西藏》的社论，严正说明：西藏是中国的领土，决不容许任何外国侵略；西藏人民是中国人民的一个不可分离的组成部分，决不容许任何外国分割。9月7日，周恩来就在政协筹备会上指出：“中国是多民族的国家，但其特点是汉族人口的最大多数，有四亿人以上；少数民族有蒙古族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、彝族、高山族等，总起来，还不到全国人口的10%。当然，不管人数多少，各民族间是平等的。首先是汉族应该尊重其他民族的宗教、语言、风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。如英帝国主义对西藏及新疆南部的阴谋，美帝国主义对于台湾及海南岛的阴谋。不错，这些地方是有少数民族的，但是他们一向是在中国领土之内。清朝压迫少数民族的政策，是对满族以外的民族进行欺骗和屠杀。北洋军阀政府继续了这样的政策，国民党反动政府更加深了这样的政策。我们应该改变这样的政策，把各民族团结成一个大家庭，防止帝国主义的挑拨分化。陈嘉庚先生这次到东北参观同时也到了内蒙古自治区，他回来后说现在内蒙的汉、蒙二族合作得很好，犹如兄弟一样。这消息我们听了非常高兴，这足以证明我们民族政策的成功。任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表，我们特地向大家解释，同时也希望大家能同意这个意见。我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”周恩来的讲话延续了李维汉讲话的精神，同样认为，中国少数民族多但人数少的人口特点和大杂居小聚居的民族分布格局是新中国采取单一制的客观依据。但由于事态的发展，他着重从有利于实现和保证国家统一的角度来阐述新中国实行单一制国家结构形式。周恩来的讲话消除了人们的疑惑，起到了总结作用，表明中共决策层对新中国的国家结构形式已达成共识。
虽然，中共在政协筹备会议期间对国家结构问题已作出了抉择，但是这更多的是在中共领导层面达成的共识，一些基层群众和官员还没来得及了解中央政策的转变。如1949年9月21日，中共成都市委书记曹荻秋在关于少数民族问题的讲话中还提到，“在将来，我们可以看到，某些少数民族建立了独立的国家，（如西藏、新疆、外蒙等）并加入新民主主义的中华民国，建立一个新民主主义的联邦共和国”。显然，曹荻秋是在阐述中共中央已经弃用的观点，这表明包括他在内的基层群众和官员还没有来得及获知中共中央的最新政策，这就要求中国共产党必须及时把“民族区域自治”以国家大法的形式颁布并传达下去。
1949年9月21日，举世瞩目的中国人民政治协商会议在北京召开，662名代表对国家的大政方针进行了讨论和决定，这其中就包括在筹备会议期间所形成的民族区域自治政治制度。
在政协筹备会议期间，中共广泛听取各方面的意见，对新中国实行民族区域自治制度达成了共识，但还需要政协全体会议讨论和通过。正如9月22日周恩来在政协会议第一届全体会议上所指出的，“草案初稿写出来以后，经过七次的反复讨论和修改，计由先后到达北平的政协代表五六百人分组讨论两次，第三组本身讨论了三次，筹备会常务委员会讨论了两次，广泛地吸收了各方面的意见，然后将草案稿提交筹备会第二次全体会议作了基本通过，现在提交政协全体会议讨论”。12名少数民族代表对共同纲领中民族政策部分特别关心和高度重视，反映非常热烈。少数民族代表刘春在回忆时说，代表们讨论“民族区域自治”问题时，发言踊跃，充满喜悦，因为这意味着我们国家中的少数民族在其聚居的地方可以实行自治。认为把“民族区域自治”确定为解决国内民族问题的一项基本政策，是非常正确的，完全符合我国的国情和国内民族关系的实际。乌兰夫通过内蒙古自治政府成立两年多以来所发生的变化，指出：“所有这些明显的事实，充分说明着中国共产党的民族政策及其实施是完全正确的，并已获得了巨大的胜利。……现在，这一个不仅适合于蒙古民族，而是完全适合于中国各少数民族的民族政策，业已把它加以总结，成为我们必须共同遵守的纲领了，我们应该热烈地庆祝这一胜利，热烈地庆祝中华人民共和国的成立。”少数民族首席代表刘格平在大会上呼吁：政协会议上制定的共同纲领、政府组织法、政协组织法，“我们少数民族要百分之百地、全心全意地拥护它，执行它”。当然，这其中就包括了民族区域自治政策在内。
经过广泛讨论，9月29日，政协大会通过了《共同纲领》，最终完成了对民族区域自治为补充形式的单一制的确认。它以国家根本法的形式明确规定： “各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”并规定：“各少数民族均有发展其语言文字保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”
至此，民族区域自治作为新中国的一项基本国策，在法律上得到确立，成为新中国政治制度的重要组成部分。虽然，《共同纲领》的制定略显仓促，这表现在对民族区域自治的基本原则、基本内容和民族自治机关的具体形式等各方面规定的缺失，但它终究从国家结构的高度确定民族区域自治为补充形式的单一制为新中国的选择，从而完成了从局部政策到国策的转变。随着实践和中国共产党认识的发展，民族区域自治制度也不断丰富和发展。在单一制的国家中实行民族区域自治制度，是中国共产党在国家结构形式上的伟大创造。这种国家结构形式既有利于国家的统一和各民族的团结，又有利于地方各项事业的发展和各少数民族自主地管理自己的事务。实践已经证明并将长期证明开国前夕中共的抉择是英明的。
（本章完）