第三节 从“维稳”到“服务”

一、“民生110”的产生

“民生110”在邵武市产生有其深厚的历史基础。邵武市委书记武勇谈到“民生110”产生的契机时说了三件事。

第一件事是他到邵武工作不久，一次与公安局长走在大街上，亲眼目睹一个年轻人走到一个卖西瓜的摊点上，抱起一个西瓜转身就走，小摊贩追上前去，年轻人立刻抽出一把砍刀，对摊主吼道“你要钱还是要命”，随后大摇大摆地走了。20世纪初，正是城市化进程加速发展的时候，大量的劳动力涌入城市，一些成为城市建设的基础力量，为城市的发展做出了巨大贡献，另外一些却在城市里游手好闲，形成各种帮派、团伙。他们在城市里打架斗殴、欺行霸市，严重扰乱社会秩序。经过布控和打击，邵武市公安局摧毁了多个帮派组织，维护了社会的安定稳定。同时，市委市政府也深刻反思，打击毕竟是一阵子的事，必须拿出一套长治久安的办法。因此，市委市政府下定决心，于2006年组建了城市综合管理公司，招录的对象是本地退伍军人，实行军事化管理，主动开展治安巡逻，参与抢险救灾、突发事件处置。队员每三人一组，昼夜巡逻在城市的大街小巷，在城市管理中发挥了极为重要的作用。有了这支队伍，百姓安心安宁，邵武群众社会治安满意率和安全感连续七年居福建省前列、南平第一，被市民亲切地称为“吉祥三宝”。

“吉祥三宝”

第二件事是，2010年3月23日早上7点20分左右，正逢孩子上学的时间，福建南平延平区实验小学门口，一名男子手持25公分长的砍刀，连续砍伤13名小学生，其中7女6男，造成8死5伤的惨重后果。行凶者名叫郑明声，是南平当地一个社区医院的医生，因患有精神疾病于2009年被解聘。这件砍杀小学生的案件造成的社会影响是极其恶劣的。这时，市委书记武勇恰好收到一封来自一个精神病家庭的求助信，信上说，家中有一个精神病人，拖累了整个家庭，一个家有这样的一个人就什么都干不成了，全家人所有精力都要投入到病患身上，而且还难以保证病患不会跑出去对其他群众造成危害，谁也不能保证这是不是下一个郑明声。于是，市委领导班子下定决心，建立了易肇事肇祸人管控中心，摸索出了“五个统一”运作机制，即“统一排查、统一评估、统一救治、统一保障、统一跟踪”，为精神病人家庭和社会安定带来了希望，这个做法得到上级领导单位的充分肯定。

第三件事是，在一次书记市长接访日上，市委书记武勇接访了一位农村妇女，这个妇女反映同村人的造福工程补助款都拿到了，为什么她家的拿不到，因为不相信村里面的解释，她就多次到信访局上访，一口认定村里对她有意见，不肯补钱给她。其实这个问题并不复杂，是因为她的新房子还没有盖起来，暂时还不能享受补助，这位妇女缺的是专业的解释和对政府的信任。这个事情可以说明，有相当一部分的信访问题不是不能解决，而是没有找到诉求和解决的渠道。

对以这三件事为代表的一系列民生事件的处理成为了邵武市推出“民生110”的起点，反映了“民生110”推出以前邵武市在社会公共治理方面“摸着石头过河”的尝试。“不积跬步无以至千里”，正是这些尝试得到群众满意反馈的鼓励，才有了下一步改革与创新的动力。邵武市除了成立城市综合管理公司，打造了深受老百姓喜爱的“吉祥三宝”外，又组建了社区专职网格走访巡查员团队，他们头戴小红帽，臂戴红袖章，手拿小喇叭，在社区走街串巷开展政策宣传、安全巡查、收集社情民意，被老百姓亲切地称为“小红帽”。“小红帽”在走访时会随时记录下发现或搜集的各类问题，能自行解决或和街道协商解决的就立即解决，如不能解决的就向政府相关部门（现在是向“民生110”）反映解决。还有被老百姓称为“小背心”的值守在路口街头，疏导交通、文明劝导、开展柔性执法的交通勤务队，以及民间成立的铁城爱心公社，等等。前几年，邵武市在此基础上又学习国内外社会治理的先进经验，引进了“智慧城市”软件和网格化管理系统，构建了全天候、无缝隙的社会管理网络。这些历史积累、行政服务中心的成立以及每月15号“信访接待日”的问题倒逼推动，都为“民生110”的产生奠定了坚实的基础。而党的群众路线教育实践活动在一线基层的推动更为“民生110”的诞生提供了直接动力。按邵武市委书记武勇的话说，群众路线教育实践活动号召我们要在充分理解我们党“全心全意为人民服务”根本宗旨的基础上实实在在为老百姓建立一体化的民生服务平台，化被动“维稳”为主动“服务”。

“小背心”引导老人过马路

铁城爱心公社

当然，“民生110”运作机制的成型也是一个“始于问题，终于问题”的过程。首先，关于用“110”号码对接群众问题的议题就曾在邵武市委常委会上引发了激烈的讨论：通过“110”转接、处理群众诉求会不会占用警务“110”的线路，影响警务“110”的出警？针对这种情况，邵武市警务“110”增加了两条线路，变为四条线路。接警员也同步增加到四个，目前已经能满足需要。同时，通过线路的技术改造，警务“110”电话转接到“民生110”后就不再占用警务“110”线路。非警务事件往往不是一句两句可以讲清的，原本这些电话会占用警务“110”的线路，现在判断出是非警务事件后可以迅速转接到“民生110”，原有线路在转接后可以立即恢复畅通。从这个角度看，“民生110”还降低了非警务电话对警务“110”线路的占用。

其次，“民生110”的投入与产出问题。通过对原有市长热线、“12345”政务服务热线等多个零散民生服务热线、机构的整合升级，“民生110”服务平台的总投入只有500多万元，主要用于新设备的添置、软件的适配升级和服务人员的培训、补贴。按邵武市长陈敏辉的话说：“我们要解决的就是老百姓身边的小事，为民生投入，值。”“民生110”营造了风清气正的良好社会环境，有效地解决了群众日常生活中的很多问题，帮助了很多弱势群众，节约了大量的行政成本，社会治安环境、生活环境也好起来了，老百姓能安安心心地打工，有钱赚了，幸福感、满意率自然就高了。这些隐性的“收入”带来的经济价值、社会价值远远大于“民生110”的资金投入。李克强总理说：“老百姓有安全感，社会才有安定感，国家才能稳定发展。”“民生110”的投入，换来了老百姓的一致认可和高度肯定，这恰恰也是服务型政府所追求的社会价值和“收益”。

再者，“民生110”服务中心应该选择依托哪个原有部门的问题，经过数次讨论后领导班子决定还是依托在行政服务中心，采取两个机构、一个领导的组织运作模式，把群众工作统一到一个板块上。引进“智慧城市”和“网格化管理系统”的软件，把“民生110”服务中心与公安“110”指挥中心的监管系统对接，可以迅速定位来电的位置，使服务更加准确、到位。同时，“民生110”服务中心的接线员全部来自教师“挂职”借调，保证了服务人员的高素质，形成软件硬件相互匹配、全方位处理社会问题的大数据公共服务中心。

二、“民生110”的平台构建

“民生110”通过台前便捷、幕后整合的运作方式为群众提供贴心的服务。台前是“

110”一个号码对外，受理群众的服务需求，幕后是通过协同配合的大网络，有环保、国土、公安等24个市职能单位，人大代表、政协委员，19个乡（镇）、街道干部组成的联动队伍和管道疏通、家电维修、开锁换锁等32支市场化专业服务队伍。“民生110”就是一个快速响应的公共服务平台，一旦群众有意见投诉、困难救助、信息咨询类需求，就能通过准确预判向各个有力触角发送指令，使各触角在服务群众中相互配合、相互促进、相得益彰，最终回应群众诉求，解决联系服务群众“最后一公里”问题。

“民生110”市场化专业服务团队为市民维修家电

三、建立联动运作机制

“民生110”服务中心对群众反映事项，统一收集，分门别类，分别交予相关职能部门、基层管理组织、专业服务机构，采取联动调处、社区服务、专业服务等方式，逐项落实。

属于政府职能范围内的事项，由相关职能部门根据服务中心的指挥调度，迅速到位，主动上门，直接办理，并实行全程免费代理，做到“群众动嘴、干部跑腿”。

属于社区、农村可以解决的事项，由基层组织协调解决。在城区，组建由预备役治安巡逻队、交通勤务队和专职网格走访巡查员组成的快速反应队伍，负责维稳处突、治安巡逻、交通疏导、政策宣传、矛盾调处等；在农村，建立以网格化服务为核心，串联“六要”群众工作法、为民服务全程代理、村民约法的“1+3”农村社会治理工作机制，通过乡镇干部驻村蹲点等多种形式，为群众提供“面对面、零距离”的直接服务。同时，组建常态化的党员、团员志愿服务队伍，由村居、社区“开菜单”，志愿者选择认领。对一线网格人员无法解决的问题，逐级传递上报，分级帮助解决。

属于市场服务的事项，由与政府签订协议的32家专业公司提供服务。服务中心转办的业务，专业公司服务收费低于市价10%以上，服务公司既树立品牌，又拓展客源增加收入。市政府每年对专业服务队进行综合考评，对服务优质、群众满意的公司按服务费的15%予以奖励，对群众投诉3次反映不满意的公司，取消合作协议。2014年兑现专业服务公司奖励补助2.1万元。对困难群众以政府购买服务的形式，费用全部由政府买单。2014年“民生110”累计帮扶各类困难群众460余人次，免除困难家庭服务费求助资金2.3万元。

四、整合激励机制

为了提升“民生110”协同解决群众问题的重要性和优先级，邵武市党委将“民生110”纳入党的部门的年度考评项目，一个部门对“民生110”反映问题处理得好坏将直接影响该部门的年度评定；对事业单位和其他社会组织，把“民生110”任务完成得好坏纳入年度评先评优的重要指标；对企业，有跟群众满意度挂钩的一系列续约条款以及物质、精神奖励规定；对党员、党代表、人大代表、政协委员和其他个人，则通过物质奖励、表扬表彰、推荐报考公务员、转干等一系列手段来体现。

每个月15号的“信访接待日”同时也是“民生110”的汇报协调日，对于“民生110”服务中心协调难以解决或解决不好的“疑难杂症”将集中在这个时段汇总到市决策中心，现场协调解决。对于复杂的重大问题还将形成“民生110”专报，争取上级决策中心的支持。

五、应用大数据技术

“大数据”具有精确分析、统筹集成等鲜明特点，是优化公共服务、提高政府效能的重要媒介和推力，是协同创新、改善民生的重要资源。邵武市“民生110”社会网格化服务建立了智能化大数据公共服务平台，采集政务服务、市场化服务、民生需求等各类数据，对海量、多维数据提炼分析，在数据采集、类型、运用等方面协同创新，为政府提高管理水平、解决民生问题提供依据，促进大数据技术成果更好地惠及民生，创建了大数据时代下的政府管理新模式。

（一）多渠道采集

在“民生110”后台建立云数据库，并与相关数据库对接，解决了数据集中与共享的问题。运作中，在全市范围内实行网格化管理，分成三级网格，通过“网通e格”软件系统完成数据普查、收集工作。基层干部在负责的网格进行走访巡查，及时收集社情民意，健全各类信息台账，基层难以解决的问题及时汇总到“民生110”服务中心进行分类处理。在邵武市“民生110”服务中心，城区735个高清探头的数据汇集于此，实现动态视频网络管理数字化、网络化和智能化。服务中心通过网格化管理、高清监控、“110”热线等，形成一张无形的智能化服务网络，连接着千家万户。来自各个角落的民生需求、政务投诉等数据通过电话、网络、上报等渠道汇集到这里，进行及时、有效、有针对性的处理反馈。

（二）大容量数据

邵武“民生110”是“智慧城市”建设的重要组成部分，主要采集、处理了五大类数据系统。一是积累大量社情民意信息数据，截至目前，“民生110”接到市民来电1.55万条，将其拆分为来电人信息、诉求内容、办理情况、回访信息等数据，最终形成了1.34万条有效数据，合成城乡居民生活需求和“民生110”服务项目数据系统。二是采集有关部门电话热线和职能，以及社区服务中心、救助管理机构和各类社会福利机构等民政公共服务设施，形成政务服务基础数据系统，并通过邵武政务网、邵武在线等平台发布。三是对社会组织和服务平台进行全面登记，形成覆盖慈善、志愿者等方面的数据系统，在需要服务时能第一时间派出各类型志愿者。四是选择市场上有资质、信誉好的专业化企业（个体），列入“民生110”市场化服务队伍，形成市场化服务队伍数据系统，并分门别类，如家政服务类、日常维修类、答疑解惑类等，提高服务效能。五是对接社区网格，对城乡居民家庭经济状况进行全面摸排核对，形成包括优抚对象、低保户等在内的困难群体保障数据系统。通过以上类型数据系统的采集，能大大减少数据传输中间环节，提高数据职能服务的准确率，推动服务做到全天候（服务时间尽可能做到24小时）、全覆盖（服务对象尽可能考虑各类人群）、全方位（服务项目尽可能做到涵盖全）。

（三）重结果应用

1．用数据促进管理。“民生110”逐步为市交通局、住建局等职能部门提供相关行业的大数据分析，通过热点、难点问题的预判与研判为职能部门完善服务提供有益参考。同时，实行动态曲线分析，深入剖析群众所反映问题的领域、时间段、地域范围等，生成数据分析报告，以加强社会面管控的力度。定期分析拨打“民生110”群众的性别、年龄段、职业等要素，生成邵武市群众参与社会治理现状等报告提供给政府部门作为决策参考，促进政府部门整体管理水平提高。

2．用数据评先评优。“民生110”大数据还被用于规范考评系统。“民生110”运行一年多来，积累了大量政策服务效能的“大数据”。邵武市把这些数据纳入全市干部岗位绩效考评，以“民生110”平台统计数据为评分依据，真实反映承办单位工作实绩，为评先评优提供重要依据，有力地提升行政效能，营造良好政风行风。

3．用数据实时预警。利用大数据“民生110”更加敏锐、准确地反映市民诉求变化的特点，及时对采集的大数据进行纵向横向对比和分析，找出倾

向性、苗头性问题，使相关部门提前研判事态发展态势，对热点问题和突发事件进行实时预警。

六、“从‘110’到‘民生110’”探索的成效

经过一年多的实践探索，邵武市用一个号码对外，直接对接所有群众问题的尝试取得了空前成效。这也是“从‘110’到‘民生110’”探索的价值所在。

邵武市“从‘110’到‘民生110’”的实践探索响应中央从“管制型政府”向“服务型政府”转型的国家战略，“该管的要管，该放的要放”，按照“三大清单”（权力清单、责任清单、负面清单）的要求，充分引入市场机制，“让市场在资源配置中起决定性作用”，在协同党政各个职能部门做好该做的服务的基础上把“服务型政府”和“有限政府”的构建结合起来，把“无偿服务”和“有偿服务”有效整合，向企业和社会组织有限购买公共服务，以党政部门为中心调动全社会的资源和力量致力于群众各类问题的解决，开创了万众协同创新的社会治理新格局。

根据福建省统计局测评，邵武市开展“民生110”协同创新服务后，群众安全感率、平安建设知晓率、执法工作满意率居全省县（市）第四，信访总量同比下降9%，未发生越级上访事件，在全国县（市）中领先。“民生110”已成为群众与政府沟通的平台，努力做到“事事有人办理，户户有人服务”，邵武百姓的获得感明显提升。

“从‘110’到‘民生110’”的研究和探索是对党“全心全意为人民服务”宗旨的贯彻，为保持干群紧密联系的长效机制，构建社会综合治理的新格局，以及将服务型政府落到实处的地方治理能力提升带来了启发。

七、“民生110”的复制推广

邵武市自2014年1月以群众路线教育实践活动为契机进行“民生110”服务创新取得阶段性成果后，同年6月3日在《闽北快讯》（专报件19期）上获得时任南平市委书记裴金佳的批示：“解决联系服务群众最后一公里问题是第二批教育实践活动的重点任务，‘民生110’社会网格化服务工作是一项很好的探索，请市委办下发文件在全市推广，并在实践中不断总结和完善。”随后在南平十个县市区开始复制、推广“民生110”的经验。经过一年左右的实践改善、系统升级，2015年6月17日福建省委常委、政法委书记陈冬在中共福建省委政策研究室报送的《政研专报》（第14期）《探索我省社会治理的协同创新模式》一文中批示：“邵武‘民生110’是基层社会治理创新的有益探索，应放在‘五个一批’工作中加以推广。”

截至目前，在设区市南平以及福建省各地/县市两个阶段的复制、推广中，“民生110”取得了较好的社会成效，同时也在处理新情况、解决新问题中积累了更为丰富的经验，总结出了影响“民生110”推行效果好坏的五个关键因素：（1）必须采用“110”一个号码；（2）必须系统整合已有资源；（3）必须是党政“一把手工程”；（4）必须专设部门并辅以精兵强将；（5）必须根据区域特点创造性执行。

（一）必须采用“110”一个号码

邵武市“从‘110’到‘民生110’”的实践探索最为突出的特色就是采用“110”这一个老百姓耳熟能详的号码聚集群众的一切诉求，免除了区分辨别的烦恼。不管遇到什么问题，不管有什么意见，老百姓都可以拨打“110”。这是互联网时代简约思维在民生问题上的创造性运用。在两个阶段的推广过程中，有些地方担心“民生110”会影响“110”的正常出警，启用了其他号码作为“民生110”的专线，但结果往往“事倍功半”，老百姓在真正需要帮助的时候不知道专线号码或记不得专线号码，还是习惯性地拨打“110”，反而影响了警务“110”的正常运作。邵武市的实践反馈证明，通过增设“110”线路和转接模块不但不会影响警务“110”的正常出警，还可以使其免除不必要的骚扰，为警务“110”减负。这正是《人民公安报》报道邵武市“从‘110’到‘民生110’”的新探索、推广“民生110”经验的目的。

（二）必须系统整合已有资源

前台用“110”一个号码聚集一切群众诉求，后台就要求系统整合一切已有资源为解决群众问题服务。不管是党政部门、事业单位、企业、社会组织等集体资源，还是党代表、人大代表、政协委员、群众、志愿者等个体资源，都必须尽可能地被整合到问题解决的服务当中。互联网时代的大数据技术为这样的整合创造了空前有利的条件，可以通过技术手段实现“点对点”的个性化服务。“民生110”完全可以构建一个类似“呼叫专车”软件的民生公共服务平台，让各类资源自由对接，实现高水平、个性化的民生服务，并通过准入机制和满意度追踪为服务质量保驾护航。

（三）必须是党政“一把手工程”

无论是用“110”一个号码聚集一切群众诉求，把警务“110”升级为“民生110”，还是系统整合党政、事业、企业、社会、人民群众等已有资源形成市场化的公共服务平台，都要求充分发挥党政部门尤其是党委的领导作用，自上而下地进行统筹协调。“从‘110’到‘民生110’”必须是党政“一把手工程”，是凝聚一切社会力量实现党“全心全意为人民服务”根本宗旨的便捷抓手。

（四）必须专设部门并辅以精兵强将

“民生110”最主要、最关键的工作是在充分体验党政决策中心领导思路的基础上对各方资源进行整合，并协调各部门、各单位、各组织、各机构共同服务于群众问题的解决。民生需求综合而纷繁，群众问题错综而复杂，各方力量的协同更是交错繁复，这就要求“民生110”必须在常规部门之外专设“民生110”服务中心之类的部门，并配以精兵强将，专门统筹协调“民生110”的相关事务，做到在群众面前一个号码对接，一个责任人全程服务，在系统后台一个制度有序整合资源，一支队伍专业协调部门服务。首先，“民生110”服务中心负责人必须有丰富的领导经验，最好有基层党政部门一把手的经历，有处理部门协调工作的能力和经验；其次，“民生110”服务中心的团队也必须具备较高的素质和较强的沟通能力，邵武市抽**师“挂职”的做法有一定的参考意义；最后，民生是最实在的市场，“民生110”服务中心的人事架构必须引入市场机制，把任用制和聘用制相结合，在保证稳定服务质量的同时激发服务的积极性和主动性。

（五）必须根据区域特点创造性执行

“民生110”的构建并不是只有一套模板，根据城市规模、经济发达程度、民俗文化、已有资源的不同，“民生110”应该有不同的运作方式，必须根据区域特点创造性地构建具有地方特色的“民生110”。比如在邵武这个只有30万人口的山区县级市，城区面积不大，老百姓提出诉求的时候可以较为明晰地指出事件发生的地点，服务团队也可以很方便地赶赴指定地点。而在中大型城市，就必须借助“智慧城市”、“网格化管理”、“电子警察”等技术，快速定位事件的发生地，并就近派遣服务团队上门服务。还有一些地方已经有民生服务平台建设的基础，可以在这个基础上引进“民生110”的理念、架构、流程，进行机构、人员的整合、升级，快速形成高水平的“民生110”服务体系。

（本章完）