第三节 实施可持续发展战略

20世纪中叶以来，全球化时代迅速推进，人类社会也面临气候、粮食、生态等全球性问题。面对这些问题，人类社会必须重视可持续发展。1972年联合国斯德哥尔摩的《人类环境宣言》，1981年莱斯特·R·布朗的《建设一个可持续发展的社会》，1987年布仑特兰德的《我们共同的未来》。1992年，在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，通过了《21世纪议程》。中国根据《21世纪议程》制定了《中国21世纪议程》，该议程又称《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，以此作为中国可持续发展总体战略、计划和对策方案。该方案1992年7月由国务院环委会组织编制，于1994年3月25日在国务院第十六次常务会议上讨论通过。

一、中国面临的人口、资源和环境问题

建设中国特色社会主义，必须坚持可持续发展的理念，科学处理好人口、资源和环境问题。（1）土地资源。中国土地资源具有绝对量大而人均占有少、类型复杂多样而耕地比重（仅占10%，不足世界人均的1/3）较少、利用情况复杂且生产力地区差异明显、地区分布不均使保护开发问题突出等特点。（2）淡水资源。中国人均径流量2200平方米，是世界人均的24.7%；水资源南多北少的状况与耕地的南少北多，使水土资源配合欠佳的状况依然突出。中国早已被联合国确定为13个严重缺水的国家之一。（3）矿产和能源。中国矿产资源总量约占世界的12%，属世界第3位，但人均占有量仅为世界人均的58%，且大宗支柱性矿产保有储量较低。中国石油可采储量仅占世界总量 的2.4%，人均不足世界平均的10%。（4）生物资源。中国森林面积仅占世界的4%，人均占有林地面积和林木总蓄积量仅为世界人均水平的12.6%和14.2%；草地面积居世界第2但仅为世界人均的1/2，且生产能力极低。中国物种资源丰富，但近年统计显示，生物多样性受到严重威胁。（5）海洋资源。中国人均领海面积仅0.0027平方公里，为世界人均的1/10，在世界137个沿海国家中排名第122位，且正面临两大威胁：一是外国侵占；二是污染日益严重。结合人口因素看，资源对中国未来可持续发展的制约体现在，一是人口数量的增加和生活质量的提高，使人均资源的消耗表现出很强的人口“分母加权效应”，导致目前人均主要资源不足世界水平的1/3—1/2的状况更趋严峻，资源安全问题日益突出；二是总体看中国目前各类资源在经济技术所能及的范围内都得到了高位开发利用，然而由于总量上的绝对短缺和结构性相对短缺，资源对经济社会发展的保证程度也将日趋降低。

近年来，在每年的全国“两会”上，环境问题往往是普遍关注的焦点问题。根据一项调查显示，中国公众认为，中国面临的最严重问题是环境问题，占被调查者的49%，其次才是人口、教育、就业、治安、社会保障等问题；57%的受调查者认为我国的环境状况在世界范围内处于较差水平；56%的人认为自己居住地最严重的环境问题是大气污染和水污染。根据环境保护部发布的《2014年环境统计年报》：2014年全国废水排放总量150714万吨。其中，工业废水排放量9174万吨、城镇生活污水排放量141374万吨。全国废气中氮氧化物排放量150955吨。全国一般工业固体废物产生量1021万吨。2013年初，我国发生大范围持续雾霾天气，受影响区域包括华北平原、黄淮、江淮、江汉、江南、华南北部等地区，受影响面积约占国土

面积的1/4，受影响人口约6亿人。人口、资源和环境的矛盾十分突出。2015年，我国多地发生严重雾霾，年底环保部完成了9个大气污染防治重点城市的源解析工作，其中北京、杭州、广州、深圳的首要污染来源是机动车，石家庄、南京是燃煤，天津、上海、宁波分别是扬尘、流动源、工业生产。雾霾再次引起人们对环境问题的高度关注。

二、可持续发展战略的提出

1978年底，中央批准国务院环保小组的《环保工作汇报要点》，指出“绝不能走先建设，后治理的弯路”，这是第一次以党中央的名义对环保工作作出的指示。1979年9月《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布，标志环境保护工作开始步入市场经济所要求的法制化轨道。1981—1985年的“六五”计划，第一次纳入了环境保护的内容。1982年修改后的《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。1983年底北京召开的第二次全国环保会议把环境保护确立为基本国策，制定了20世纪末的环保战略目标。1986年国家“七五”计划把环保五年计划第一次单独成章。1989年第三次全国环保会议提出要“努力开拓有中国特色的环境保护道路”。1989年12月《中华人民共和国环境保护法》颁布。

1996年7月，江泽民同志在第四次全国环境保护工作会议上指出：“在社会主义现代化建设中，必须把贯彻实施可持续发展战略始终作为一件大事来抓。可持续发展的思想最早源于环境保护，现在已成为世界许多国家指导经济社会发展的总体战略。经济发展，必须与人口、资源、环境统筹考虑，不仅要安排好当前的发展，还要为子孙后代着想，为未来的发展创造更好的条件，决不能走浪费资源和先污染后治理的路子，更不能吃祖宗饭、断子孙路。”可持续发展上升为国家战略并全面推进实施。

进入21世纪，2003年我国又进一步提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观。我国先后提出了资源节约型和环境友好型社会、创新型国家、生态文明、绿色发展等先进理念，并不断加以实践。2005年，我国发布了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，出台了相关财政、税收、投融资等政策，有效引导和支持循环经济发展。2005年12月，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，是全面建设小康社会的内在要求。2006年，我国将循环经济关键技术列入《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》。2007年 11月，《国家环境保护纲要》公布。2008年，我国发布了《中华人民共和国循环经济促进法》，这是继德国、日本后世界上第三个专门的循环经济法律。2012年6月20至22日，联合国可持续发展大会在巴西里约热内卢召开。在此之前，2011年4月，我国成立了以国家发展和改革委员会、外交部、科学技术部、财政部和环境保护部为核心单位，共29个部门组成的联合国可持续发展大会中国筹委会，开始编写《中华人民共和国可持续发展国家报告》。

三、中国推进可持续发展战略实施的主要做法和未来展望

《中华人民共和国可持续发展国家报告》认为，中国推进可持续发展战略的指导思想是：以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以发展经济为第一要务，以提高人民群众生活质量和发展能力为根本出发点和落脚点，以改革开放、科技创新为动力，全面推进经济绿色发展，社会和谐进步。

中国推进可持续发展战略的总体目标是：人口总量得到有效控制、素质明显提高，科技教育水平明显提升，人民生活持续改善，资源能源开发利用更趋合理，生态环境质量显著改善，可持续发展能力持续提升，经济社会与人口资源环境协调发展的局面基本形成。中国推进可持续发展战略的主要做法是：

（一）坚持政府引导，注重市场调节作用。中国政府从规划计划、组织机 构、制度安排、政策措施、项目实施等方面加大统筹力度。成立了自上而下的节能减排、生态环境监管机构，建立了节能减排管理体系，通过实行节能减排工作责任制、环境保护一票否决制等措施强化政策的执行。通过不断完善市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发产业界发展循环经济、开展清洁生产的动力。通过项目带动，形成重点突破、全面推进的生动局面。

（二）坚持完善政策法规，强化能力建设。中国政府按照可持续发展战略要求，相继颁布实施和修订了一系列相关的法律、法规。在环境立法中，强调预防为主原则，初步形成了源头减量、过程控制和末端治理的全过程管理思路。坚持依靠科技支撑可持续发展，不断加大相关领域的科技投入和科技人才的培养。通过媒体宣传、教育培训等各种途径，在全社会广泛普及可持续发展理念，引导社会团体和公众积极参与。健全新闻媒体监督机制，保障可持续发展取得预期成效。

（三）坚持试点示范，积极探索可持续发展模式。中国政府通过广泛开展《中国21世纪议程》地方试点、国家可持续发展实验区建设、循环经济试点、资源节约型和环境友好型社会建设试点、生态示范区建设等工作，探索形成了一系列创新性的、符合区域特点的可持续发展模式。

（四）坚持务实合作，共享可持续发展经验。通过加强与国外政府机构、国际组织、企业、研究咨询机构等的深层次、宽领域、多方式的交流与合作，共享各方的经验与教训，提高可持续发展的国际合作水平。

未来十年，既是我国资源环境保护最艰难的时期，也是生态文明制度建设的最关键时期。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。2015年10月，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，强调坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。未来五年，生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升。能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少。主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。

必须看到，建设生态文明制度体系是一个长期的过程，我们要发挥中国特色社会主义的制度优势，科学把握生态文明建设的战略重点，确定优先建设领域，制定更加清晰的时间表和路线图，进一步完善现行的重大制度，集中力量，科学治理，利用解决资源环境问题来倒逼和引领发展方式转型，实现人口、资源和环境关系的再平衡，使各项发展要素得到更高效率的配置和利用。

（本章完）