(一)从政策制定过程看
1.单一——微调时期(1978-1984年)
该时期,河南省的高等教育与全国一样,处在恢复、调整、提高阶段。政府对高等教育工作高度重视,提出要把高等教育放在全省教育工作的首位,千方百计把高校办好,集中力量办好几所省重点大学,对考上大学的学生实行“免费入学加助学金”的政策,这与当时老百姓的家庭支付能力相符合,同时满足了国家对急需人才的需求。但伴随着高校数量和在校生人数的快速增长,教育经费出现了明显的不足,通过学校自身努力来缓解经费压力,逐渐被大家所认识,为此1980年国家出台的《高等学校建立学校基金和奖励制度的试行办法》。河南省高等教育和经济基础比较薄弱,为了发展教育事业,1980年出台的《河南省勤工俭学若干问题的规定(试行草案)》,允许高校开办校办农场、校办企业,这是解决资金短缺的有效途径,一定程度上有利于本省高等教育事业的持续发展。1983年河南省根据当时社会意愿,下发《关于加强和改革教育工作的决定》,同意招收由集体单位负担学费和自交学费的学生。
这些政策的制定,一定程度上弥补了教育资金的不足,同时也打破了原来单一的财政拨款模式,既符合当时的实际,也开启了高校多渠道筹集经费的先河。
2.增量——开放时期(1985-1992年)
该时期,经济体制改革已在全国全面展开,对外开放的格局也已基本形成。1991年河南省国民生产总值首次突破千亿,1992年地方财政收入突破百亿,1992年城镇居民可支配收入和农民人均纯收入分别比1985年增长了146%和79%,产业结构、城市化水平、科技发展水平明显提高。特别是所有制结构变化为学校创收提供了可行性,赋予高校创收活动自主权、规范高校创收活动显得十分必要。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》赋予了高校创收活动自主权,1988年6月23日,河南省政府下发《高等学校开展有偿社会服务的若干规定(试行)》,从制度上允许高校开展有偿社会服务。同年10月19日,省教委印发《河南省高等学校开展有偿服务及创收资金管理办法》,对高校创收收入如何使用进行了规定。这些文件的出台既赋予了高校创收的权利,又规范了其行为。在这两个文件的基础上,1991年10月4日,河南省政府又下发了《关于加快发展校办产业的意见》,为校办产业的发展提供了制度保障。
3.多样——转型时期(1993-1998年)
该时期,河南省加大改革开放和现代化建设的步伐,在加强和改善宏观调控方面取得了积极的成效,国民经济持续快速发展。1993年国家颁布《中国教育改革和发展纲要》,对校办产业提供优惠政策,全国高校普遍掀起了大办校办企业的热潮。在国家政策的影响下,1993年河南省下发《关于对高等院校校办产业征免税问题的通知》,校办产业出现了快速发展的好势头。1995年3月,河南省下发《关于对全省校办企业进行界定的通知》,对界定合格的校办企业,颁发《校办企业证书》,保证校办产业的健康发展。1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布,进一步肯定了高校的创收行为。
4.多元——发展时期(1999-2008年)
该时期,高校继续扩大招生规模,在校生人数迅速增加,高校教育经费需求量急剧增长。1999年《中华人民共和国高等教育法》正式实施,提出对校办产业实行优惠政策。为了进一步促进教育事业发展,2004年国家下发了《关于教育税收政策的通知》,制定了一系列优惠政策,为高校扩大创收、增加经费提供了有力的政策支撑。同年,河南省发布《关于加快高等教育改革与发展的意见》,鼓励多渠道筹措教育经费。2005年河南省《关于切实做好高等学校老校区土地置换工作的意见》,提出了筹集建设资金的办法。2007年《中华人民共和国企业所得税法》的颁布,为校办产业的税费减免提供了法律依据。
从1980年开始出台的学校创收政策,目的一是鼓励高校更好地为经济社会发展服务,二是为了增加学校收入以弥补教育经费不足,发展教育事业。这些政策确实达到了预期目的,一定程度上也缓解了经费困难的局面,对教育事业的发展起到了积极作用,成为多渠道筹集经费的一条有效途径。
(二)从政策执行过程看
高等教育投资体制经过多年的改革,在多元——规范时期(1999—2008年)逐步形成了财政投资、学生收费、学校创收和学校融资等多元化的投资渠道。
1.单一——微调时期(1978-1984年)
河南省在国家政策影响下,根据本省实际情况下发了允许学校创收的文件,使人们在思想上接受了学校可以创收的观点,为本省以后多渠道筹集教育经费开辟了新途径,但此时期高校创收额并不高。
2.增量——开放时期(1985-1992年)
河南省十分重视学校的创收工作,在国家赋予高校开展创收活动自主权的前提下,下发了《高等学校开展有偿社会服务的若干规定(试行)》、《河南省高等学校开展有偿服务及创收资金管理办法》、《关于加快发展校办产业的意见》等文件。1988年11月,首届河南省高校、企业科技新成果交流贸易会在郑州市举行,会上签订了110项技术转让意向书和合同书,成交额及意向成交额达350万元。此时期以财政投资为主,学校创收为辅的高等教育经费来源结构逐步形成。
3.多样——转型时期(1993-1998年)
国家对校办产业实行减免税政策,高校掀起了大办校办企业的热潮。河南省政府下发《关于对高等院校校办产业征免税问题的通知》、《关于对全省校办企业进行界定的通知》等文件,促使全省校办产业出现了快速发展的好势头。继郑州大学建成科技园和商业一条街之后,河南农业大学在郑州市文化路也建立了农业科技一条街。1993年全年河南省高校新成立各类企业、公司158个,销售收入达2.3亿元,纯收入达2500万元。1995年确定2134户为当年界定合格的校办企业,勤工俭学和校办产业的发展为教育事业的发展提供了一定的经费支持。1993年全省高校创收达1.79亿元,1994年为2.05亿元,1995年为2.44亿元,1996年为2.87亿元,1997年为3.23亿元,1998年为3.44亿元。
4.多元——发展时期(1999-2008年)
该时期,《中华人民共和国高等教育法》、《关于教育税收政策的通知》等都为高校产业的发展提供了政策支持。2007年国家颁布的《中华人民共和国企业所得税法》为校办产业的税费减免提供了法律依据。河南省以国家文件为蓝本,根据自身实际情况,通过《关于加快高等教育改革与发展的意见》、《关于切实做好高等学校老校区土地置换工作的意见》、《关于高等学校老校区土地置换有关问题的通知》等文件来多渠道筹措教育经费,改善办学条件,扩大学校规模。截至2009年,河南省全省已有14所高校,通过置换土地近2000亩,增加经费20多亿元,有效地缓解了经费不足的问题。已置换土地的高校名单及金额如表9-4所示。
表9-4 河南省置换土地高校名单及金额(单位:亩;亿元)
续表
在学校创收政策的执行过程中,河南省在认真贯彻执行国家文件的前提下,制定了一系列符合自身实际的文件,不仅使人们在思想上对学校创收有了逐步深刻的认识,同时也在一定程度上缓解了教育经费困难的局面。
(三)从政策执行结果看
1.从学校创收所占高等教育总投资的比重看
在增量——开放时期(1985—1992年),从查询到的有关数据得知,受政策影响,由于各方面对学校创收的重视,加之当时投资来源渠道较少,河南省高校创收占高等教育经费总额的比重较高,1989年为6.39%,1990年为6.18%,1991年为6.94%,1992年为10.53%,其中1992年是高校创收占高等教育总投资比重最高的一年。在多样——转型时期(1993—1998年),1997年比重为5.58%,其他年份在2.85%到3.66%之间徘徊,主要是由于该时期筹集经费的渠道增加。多元——发展时期(1999—2008年)比重不稳定,但该时期总体趋势是增长的,1999年比重为3.69%,2008年为5.56%。
2.从学校创收额度看
在增量——开放时期(1985—1992年),收集到的数据显示,分别为1989年1452.3万元、1990年1477万元、1991年1853.8万元、1992年3615.9万元,其中1992年是该时期创收最多的年份。在多样——转型时期(1993—1998年),创收额分别为1076.2万元、1714.3万元、2051.8万元、2520.1万元、4782.5万元、3260.1万元,1997年是该时期创收最多的一年。在多元——发展时期(1999—2008年),创收额每年不等,但有了很大程度的提升,1999年为7331.6万元,2008年为73025.6万元。
图9-5 1989—2008年河南省高校创收金额及比重
很明显,全省学校创收额基本随着年份的增加而增长,占投资总额的比重不稳定。在增量——开放时期的后四年中,特别是1992年学校创收金额达到了该时期的最高峰。总体上看,多元——发展时期(1999—2008)学校创收政策的有效性最高。
总之,高校通过自身的创收,在一定程度上弥补了教育经费的不足,为高校的持续发展做出了贡献,但其作用明显低于财政投资、学生收费和学校融资,却大于社会捐赠的作用。
[1] 徐玉坤.河南教育大事记[Z].郑州:河南教育出版社,1993:229.
[2] 徐玉坤.河南教育大事记[Z].郑州:河南教育出版社,1993:316.
[3] 徐玉坤.河南教育大事记[Z].郑州:河南教育出版社,1993:390.