政策主体是指整个政策周期中进行能动活动的组织和成员，主要包括政策制定主体、政策执行主体、政策评估主体。从高等教育投资政策在单一——微调时期、增量——开放时期、多样——转型时期和多元——发展时期的历史变迁来看，其政策主体趋向多元化。

（一）政策制定主体从以中央政府为主的单一模式转向以省级政府为主，中央和省级两级管理的模式

在政策制定单一主体模式下，中央政府是唯一的政策生产来源，地方政府作为政策执行主体，仅起到上传下达的作用。随着高等教育管理转向中央与省级两级管理体制，地方政府在解释中央政府颁发下达的政策的同时，逐渐加强了地方统筹的力度。特别是1993年《中国教育改革和发展纲要》及其《实施意见》的颁布，要求建立一个与逐渐走向成熟的社会主义市场经济体制相匹配的高等教育管理体制。经过几年“共建、合并、协作、划转”，长期以来“条块分割”的高等教育管理体制被打破。高职高专院校的审批权和招生权下放给各省自行安排，更是扩大了省级政府的高等教育投资自主权。省级政府更多地承担起本省内高等教育的统筹责任，并积极进行投资政策创新。省级政府根据本区域经济社会发展对高层次人才的需求规划本省高等教育发展，在高等教育投资总量、投资结构及分配模式等方面要求与经济社会发展相适应。上海、北京、天津、浙江、江苏等历史上经济比较发达、高等教育基础比较好的省市率先开展了区域高等教育发展战略研究，并转化成为地方政府的重大决策。而以广东为代表的原来高等教育基础比较薄弱但经济领先崛起的省区，也利用本省雄厚的资金条件满足本省高等教育迅速发展的迫切愿望。例如，广东最早与教育部倡导高校共建活动。中山大学、华南理工大学于2001年以省部共建的方式进入国家“985工程”建设行列，在教育部和广东省的共同支持下向世界一流大学迈进。教育部投入中山大学、华南理工大学的专项经费分别为3亿元和2亿元，广东省投入中山大学、华南理工大学的专项经费分别为9亿元和2亿元，共计16亿元。广东还积极进行政策创新，吸引民间资本，61所独立设置的高职院校中民办高职院校就有19所，占30%。

2004年，教育部经过论证和研究，决定与中西部无教育部直属高校的省（自治区）各共建一所地方所属大学。河南省的郑州大学和河南大学分别于2004年、2008年进入省部共建行列。河南省政府借此机会，积极筹资，每年都安排一部分专项资金用于郑州大学和河南大学的省部共建。但由于地方财力所限，其投资规模与广东等经济发达省份存在较大差距。因此，政策制定主体的增多，使得区域之间政策差异程度逐渐加大，形成了高等教育区域化发展模式。

（二）高等教育投资政策执行过程中涉及越来越多的主体

随着高等教育投资渠道由单一走向多元，形成了财政拨款、学生收费、学校创收、社会捐赠、社会融资五大投资来源。而高等教育多元化投资政策执行的过程中，往往渗透着社会整体利益、地区利益、部门利益和个人利益的冲突和斗争，如果得不到很好的协调，就会导致政策的扭曲与失真。

高校在投资政策变革过程中由政府的附属机构逐步演变为市场经济体制中的独立法人。1995年颁布的《教育法》明确规定，“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”。法人地位的确立更有利于确保高校的办学自主权，而多渠道筹资和对经费进行管理，作为办学自主权中的重要内容，被国家法律予以肯定。

政府职能在新的法律关系下，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行宏观管理。政府对高等教育的目标导向和协调平衡使其成为高等教育事业的规划者和协调者。

学生由单纯的受教育者逐步向高等教育服务的消费者转变。在我国传统观念中，学生一直是被教育、被管理的对象。高校的管理者、教师对学生有绝对的权威。高等教育收费制度的实行对学生身份给出了新的解释，认为学生作为高等教育的受益者，应该支付学杂费，对高等教育成本进行分担。在这种理念下，学生逐步变成了高等教育的顾客，高等教育机构应为其提供高质量的服务，由此确立起学生“消费者”的身份和地位。这种变化与我国的高等教育大众化密不可分。随着我国高等教育大众化进程的不断深入，学生不再把接受高等教育视为一种幸运的特权，而是一种基本的公民权。学生已经不再满足于过去仅仅作为被教育、被管理的对象，同时希望自己的需求受到学校的重视并获得满足。而高校具有关心和重视学生需求的责任，应保障学生充分享有接受高等教育的权利。

在政府、高校、学生等主体间形成的新型利益关系下，高等教育投资政策的改革就成为利益冲突的集中表现。以投资渠道多元化政策中的学费政策改革为例，最初是对委托培养生和自费生收取一定费用，由于自费生与计划内学生收费水平差距很大，对高校来说具有较大吸引力，不少学校极力扩大自费生比例。这种增量式双轨制改革，为高校提供了增加经费的渠道，但是在这种制度安排下，不同身份学生群体的利益之间，以及与高校的利益之间出现了一定的冲突，如通过这种方式上大学的学生往往入学成绩较低，给学校带来了质量参差不齐的问题，不同身份学生在收费标准上的不统一，也造成了高校招生收费管理方面的混乱等。因此，随着1993年《中国教育改革和发展纲要》规范化要求的提出，我国开始了取消自费生收费的并轨改革，到1998年公立高校全部完成了学费并轨，从此形成全国统一的高校收费制度基本框架。同时，随着公民自主意识的提高，作为高等教育消费者的公民一方面作为高等教育的投入者，对高等教育条件、水平、质量要求提高，参与意识增强；另一方面积极通过价格听证等形式，参与收费制度的制定与执行过程，维护自身利益。

又如，自1999年政府明确鼓励高校向银行贷款发展教育以来，高校贷款增长迅速。据统计，1999-2010年河南省高校累计贷款达320亿元，全国高校向银行贷款在2000亿元以上，几乎所有高校都有贷款。高校贷款涉及的银行机构和高校范围之广，涉及金额之巨，加上高校贷款管理机制尚不完善，使得高校面临的金融风险加大。受政绩扩大动机驱动的政府主体、受商业赢利动机驱动的银行主体与受高教规模扩张动机驱动的高校主体之间不可避免地出现不同程度上的利益冲突。一些学校甚至连利息都还不起，“破产”隐患凸显。

（三）政策评估主体从政府单一主体走向政府、社会多元化主体

对中国高等教育投资政策效果的评估，传统上是由政府单一主体来进行的。1985年，国家教委颁布《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》，一些省市开始启动高校办学水平、专业、课程的评估试点工作。1994年初，国家教委开始在全国普通高校开展了一系列的教学评估试点工作。先后经历了1994年对新建院校的合格评估，1996年对重点建设院校的优秀评估，1999年对其他院校的随机性水平评估。2003年教育部在《2003-2007年教育振兴行动计划》中明确提出实行“五年一轮”的普通高校教学工作水平评估制度，包括每年一度的教学基本状态数据公布制度。这些评估结果往往影响高校获得政府对高等教育的拨款数量、招生计划等资源。

随着高等教育投资多元化的形成，政府开始向公众提供某些高等教育投资信息，提倡公开、透明的原则，甚至向公众咨询意见。政策评估也逐步走上以政府组织为主，吸纳公众参与政策评估的多元化综合评估。1994年国家出台“211工程”计划后，我国大学排行研究逐渐升温，各种类型的大学排行榜借助媒体和网络纷纷进入公众视野。至今，我国先后有20家机构发布了100多种大学排行榜。这些排行榜在一定程度上反映了公众参与高校办学水平与质量评估的意见，势必影响学生对学校的选择、社会对学校的捐助、银行对学校的贷款、政府对学校的投资。