三、高等教育投资政策多样——转型时期政策内容(1 / 1)

如同1985年颁布的《关于教育体制改革的决定 》一样,1993年国家颁布的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》),是高等教育投资政策多样——转型时期的第一个也是最主要的一个政策文件,内容同样涉及面广泛。其后,国家还相继颁布了一些具有里程碑意义的法规文件,如1995年颁布的《中华人民共和国教育法》,《高等教育法》等。从1993年《纲要》的颁布到1999年国家实行大规模扩招政策之前,针对这一时期的“增长”“规范”和“公平”等政策问题和目标,高等教育进一步发展和完善了“以国家财政拨款为主、多渠道筹措高等教育经费”的投资模式。

(一)财政投资政策

1.国家规定了教育经费“三个增长”的原则

1993年颁布的《纲要》要求:各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生平均公用经费逐步增长。这项规定被通俗地称为教育经费的“三个增长”。

2.确立中央与省分级管理、分级负责的教育管理体制

1993年《纲要》提出教育管理体制改革的基本框架后,1994年国务院下发《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》,提出高等教育改革重点要放在促进多种形式的联合办学,逐步改变高校“条块分割”办学和管理体制方面存在的弊端上。该文件明确了各级高等教育管理部门的责任,即“国务院各部门管理好直接关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和行业性强、地方不便管理的学校。在中央与地方的关系上,中央管理部门要简政放权,加强地方政府的管理职能,中央主要负责大政方针、宏观规划和监督检查,对地方所属高校的具体政策、制度、计划的制订和实施以及对学校的领导和管理,责任和权力均交给地方。进一步加强省、自治区、直辖市对设在本地区的国务院各部门所属高校的协调作用。在国家教委和国务院各主管部门的关系上,国家教委负责统筹规划、政策指导、组织协调、信息服务、监督检查,各部门所属学校的专业设置、招生计划、经费筹措、学生就业等管理的责任和权限逐步归国务院各主管部门。随着各部门职能的转变和直属企业下放,对部门所属高校的办学体制和管理体制,要区别不同情况,采取继续由中央部门办、中央部门与地方政府联合办、下放给地方办、企业集团参与管理等办法,进行改革试点。下放给地方办的,要将学校的事业费和基建投资基数划拨给地方政府。”同时宣布“从1994年起选择若干类型学校进行部属院校管理体制改革的试点,1997年条件成熟的学校进入新体制运行,争取到2000年或超长一点时间内,基本形成以省级政府为主办学与管理的条块结合的新体制的框架”。至1997年,全国30个省(自治区、直辖市)、48个中央部委涉及400余所高校按照“共建、调整、合作、合并”的原则,积极进行以“共建、合并、划转、协作、合作”五种形式为主的管理体制改革。通过这种方式的改革,中央政府把原来由部门举办的大部分院校交给了地方,中央直属院校数量锐减。由此使得中央财政拨款责任减少,而地方财政拨款责任增加。中央对办学和投资责任的下放,在很大程度上调动了地方政府投资高等教育的积极性,为高等教育事业的发展提供了有力的支撑,当然客观上也加大了地方政府的财政压力。

3.进一步明确高校的自主地位

《纲要》提出要改革对高校的财政拨款机制,充分发挥拨款手段的宏观调控作用。对不同层次和科类的学校,拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法,逐步实行基金制。在国家和地方预算下达的教育经费之外,学校可以依法筹集资金。1994年国家进行财税制度改革,建立分税制财政体制。中央的调控力度加大,政府逐步调整公共财政“越位”和“缺位”的问题。1995年,对国家教委所属高校实行教育经费“基金制”拨款方式试点,由于实行基金制要配套成立相应的评估机构,条件尚不成熟。虽然该方案一直处于待定之中,但在有些学者专家看来,这是既有利于国家宏观指导,又有利于促使学校成为面向社会自主办学法人实体的财政拨款方式。1997年,在全国住宅建设新机制的带动下,兴建教师住房成为政府改善教育环境的举措,政府拿出更多的专项资金用于高校改善青年教师住房。这一工程共改建教师住房404万平方米,全国投资37.8亿元(其中中央投入专项资金21.5亿元)。过去高校基建主要依靠政府的计划基建投资,“**”十年中,高校校舍不但没有新建,还被其他单位挤占。尽管1978年后投资建设了一些,但规模仍然不能满足发展的需求。通过政府政策的放松,容许学校自筹经费后,在资本市场逐步形成的条件下,学校自筹经费建设的校舍开始超过政府拨款建造的校舍数量。界定高校、政府、社会权利与义务的《高等教育法》出台后,高校基建限制性投资的规定被取消,教师自由流动与聘用制度更加趋向市场机制。

4.进一步规范和完善高校财务制度,提高资金使用效益

1994年《预算法》颁布后,高校财务制度进一步规范。1997年1月财政部、国家教委印发了《高等学校财务制度》,其中规定高校财务管理的基本原则是贯彻执行国家有关法律、法规和财务规章制度;坚持勤俭办学的方针;正确处理事业发展需要和资金供给的关系,社会效益和经济效益的关系,国家、集体和个人三者利益的关系;高校财务管理的主要任务是:依法多渠道筹集事业资金;合理编制学校预算,并对预算执行过程进行控制和管理;科学配置学校资源,努力节约支出,提高资金使用效益;加强资产管理,防止国有资产流失;建立健全财务规章制度,规范校内经济秩序;如实反映学校财务状况;对学校经济活动的合法性、合理性进行监督;高校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制;规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制;高校财务工作实行校(院)长负责制,总会计师协助校(院)长全面领导学校的财务工作;高校预算由学校财务处(室)根据各单位收支计划,提出预算建议方案,经学校最高财务决策机构审议通过后,按照国家预算支出分类和管理权限分别上报各有关主管部门,审核汇总报财政部门核定预算控制数(一级预算单位直接报财政部门,下同);高校根据预算控制数编制预算,由各有关主管部门汇总报财政部门审核批复后执行;校级预算和所属各级预算必须各自平衡,不得编制赤字预算;全部收入必须全部纳入学校预算,统一管理,统一核算等。

5.加大重点建设力度和范围

1993年《纲要》明确提出,“为了迎接世界新技术革命的挑战,要集中中央和地方等各方面的力量办好100所左右重点大学和一批重点学科、专业,力争在下世纪初有一批高校和学科、专业,在教育质量、科学研究和管理方面达到世界较高水平”。1993年7月教育部印发《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》,“211工程”正式启动,各部委、各地方开始对其所属大学进行部门预审。同年,“211工程”部际协调小组成立。1994年7月国务院关于《纲要》的实施意见提出,1994年中央财政拨出3亿元作为“211工程”的启动资金。1995年11月,经国务院批准,并且以国家教委、计委、财政部的名义发布了《“211工程”总体建设规划》,对“211工程”的建设意义、总体目标、“九五”目标和任务都做了相应规定。1996年,中央财政“九五”期间设立“211工程”专项资金,该项目一期由中央拨款24.39亿元,学校主管部门投入39.3亿元,地方政府配套投入32.07亿元,学校自筹59.66亿元。这一形式开启了政府目标管理方式之先河,调动了学校、地方和部门三者的积极性。这种在形式上打破了平均、鼓励竞争的资源配置方式使高校呈现出你追我赶的势头。1997年2月国家教委、国家计委和财政部还联合下发了《“211工程”专项资金管理暂行办法》,防止截留、挪用、挤占“211工程”专项资金。

1998年5月4日江泽民同志在北京大学建校一百周年庆祝大会上的讲话中提出了建设“世界先进水平的一流大学”的目标。1998年12月,教育部发布《面向21世纪教育振兴行动计划》,其中包含了这样的内容:“建设世界一流大学,具有重大的战略意义”;“一流大学建设要有政府的支持、资金的投入”;“要相对集中国家有限财力,调动多方面积极性,从重点学科建设入手,加大投入力度,对于若干所高校和已经接近并有条件达到国际先进水平的学科进行重点建设。今后10~20年,争取若干所大学和一批重点学科进入世界一流水平”。至此,“创建世界一流大学”的政策得以确定,通常被称为“985工程”。

(二)学生收费政策(含资助政策)

1993年《纲要》规定了各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入,明确提出要提高非义务教育阶段学生的学费标准。1994年7月国务院关于《纲要》的实施意见宣布,“积极推进高等学校的招生收费改革和毕业生就业制度的改革,逐步实行学生缴费上学,大多数毕业生自主择业的制度。”为贯彻落实国家关于抑制通货膨胀、稳定物价的决定,保证学校教学工作和生活的正常秩序,1994年9月国家教委下发《关于进一步做好学校收费工作的通知》,希望教育行政主管部门支持学校对于社会向学校的各种乱摊派予以抵制,严格按规定审批权限确定学校收费项目和标准。1994年9月国家计委、国家教委下发《关于调整普通高等院校学杂费问题的通知》,同意在37所高校实行招生、收费制度改革试点,实行“公费”和“自费”招生并轨,并规定“今后国家教委和中央各部门所属院校调整学杂费标准,年内调整幅度超过8%的,由其主管部门核报国家计委审批;调整幅度不超过8%的,由其主管部门批准,报国家计委备案。地方院校学杂费监审办法按省(自治区、直辖市)人民政府的规定执行”,强调各高校必须健全和完善奖、助、贷等学生资助政策措施,各级物价监督检查机构加强对高校收费的监督检查。1996年12月国家教委、国家计委、财政部联合下发《高等学校收费管理暂行办法》,对我国境内由国家及企业、事业组织举办的全日制普通高校的行政事业性收费管理进行了规定,规定“学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。不同地区、不同专业、不同层次学校的学费收费标准可以有所区别。学费占年生均教育培养成本的比例和标准由国家教委、国家计委、财政部共同做出原则规定。国家规定范围之内的学费标准审批权限在省级人民政府。”1997年招生收费制度在全国高校并轨完成,所有新生都实行缴费上学制度。国家教委、财政部要求,收费标准不能超过生均培养成本的25%。

在学生资助方面,1993年7月国家教委、财政部下发《关于对高等学校生活特别困难学生进行资助的通知》,要求“各高校从‘奖贷基金’或‘专业奖学金’总额中,按每人每月2元标准提取的困难补助经费,必须首先集中用于补助特困生,标准可参照学校所在地所需的最基本的学习、生活费用标准,由学校研究确定”,并提出“为解决边远少数民族地区学生的困难问题,从1993年9月1日起,提高民族专业奖学金标准”,“要组织学生,特别是‘特困生’参加勤工俭学,对生活特别困难的学生,各高校可根据困难程度减免其学杂费。”1993年8月国家教委、财政部通知修改《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》的部分条款,将原来规定的“每人每年申请贷款额最高不得超过300元,少数学生在获得奖学金后,如生活仍有困难的,可以申请贷款,但申请的贷款和获得的奖学金两项之和全年应控制在350元以内”,修改为“学生每人每年申请贷款最高数额,由学校根据当地居民基本生活水平或本校学生学习、生活费用的基本需要研究确定。学生在获得奖学金后如生活仍有困难,可以申请贷款。其申请贷款的数额,由学校在贷款和获得奖学金的两项之和能够保证学生在校期间学习、生活费用基本需要以内掌握”;将原来规定的“发放学生贷款,按最高限额每人每年300元计算,应从严控制在本、专科学生人数的30%以内。由于各院校情况有所不同,对少数院校确需超过规定的贷款面时,应报教育主管部门和同级财政部门批准,但最高不得超过35%”,修改为“享受贷款的学生比例,由学校根据本校本、专科学生中经济特别困难的学生数,在规定的贷款经费总额内确定。”

1993年8月,国家教委和财政部共同下发了《关于进一步做好高等学校勤工助学工作意见的通知》,强调各高校要高度重视并组织领导好学生勤工助学活动,要指定必要的人员和机构专门负责勤工助学工作,专门划出一部分经费用于支付学生参加勤工助学活动的劳动报酬。并明确勤工助学以参加校内的助教、助研、实验室、校内产业的生产活动和后勤服务及各项公益劳动为主要内容。为使高校勤工助学活动具有稳定、可靠的经费来源,1994年5月,国家教委和财政部联合下发了《关于在普通高等学校设立勤工助学基金的通知》,要求在普通高校设立勤工助学基金,并规定“勤工助学基金主要有四个来源,在教育事业费中,根据国家任务学生数,按每生每月3~5元标准提取的经费;从学杂费收入中划出5%的经费;从学校预算外收入中划出一定比例的经费;基金增值”。“1994-1995年,中央财政将以专款形式对中央部属院校安排勤工俭学基金启动经费,各地方人民政府也应按此原则适当安排。基金专门用于在校内勤工助学活动中支付给学生的劳动报酬。对通过勤工助学方式进行资助仍难以完成学业的学生,学校可按国家任务学生5%的比例、平均每生每月50元的标准从该基金中统筹一部分经费,根据特困生困难程度划分层次,进行不定期困难资助”。

1994年9月国家教委、财政部下发《关于提高普通高等学校专业奖学金的通知》,对报考师范、农林、民族、体育、航海等专业的学生提高了专业奖学金标准,从1986年的300~400元提高到500~700元。

另外,随着我国价格改革的不断深入和物价的不断上涨,我国对部属高校实行相应的价格补贴政策。1993年10月国务院下发《关于解决中央部属院校价格补贴问题的通知》,对1989年《国务院关于解决中央部属院校价格补贴问题的通知》中的一些规定进行修改,提出“在价格改革中,国务院以及国务院授权有关部门规定的价格补贴政策和国务院授权各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府制定的价格补贴政策,部属院校经请示财政部同意后执行。补贴资金由中央财政适当解决。地方政府超出中央统一规定标准以及越权自定的价格补贴,中央财政不予承认”;“地方政府已经出台的符合第一条规定的价格补贴政策,可以继续执行。补贴资金从1993年7月1日起由中央财政适当解决,考虑到中央财政的实际情况,在此之前的不再追补”;“国务院以前决定的、目前仍在继续执行的、按规定应由地方政府负担的中央单位的价格补贴,地方财政应当继续向部属院校发放,不得擅自停发和扣回。”

(三)学校创收政策

1993年《纲要》更加明确地指出,要“改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”,将学费、校办产业、高新科技企业、社会服务、社会捐资助学、金融信贷手段等作为国家财政性教育经费之外的教育经费筹措的主要手段。这既明确了国家对教育投资的责任,又是对过去已做工作的肯定,也为后来的立法奠定了基础。同年12月,国家教委、国家科委、国家体改委联合召开了高校科技产业工作会议,肯定了高校科技产业的地位和作用,把高校兴办科技产业作为衡量高校办学水平的标志之一,从而明确了高校科技产业的指导思想、发展方向、主要任务和奋斗目标。1994年3月,“三委”联合发布了《关于高等学校发展科技产业的若干意见》,在指导方针、发展重点、管理制度、人事财务制度和发展环境等方面对高校科技产业提出了14条政策性意见。1997年江泽民总书记在党的十五大报告中强调指出:“有条件的科研机构和大专院校要以不同的形式进入企业或同企业合作,走产、学、研结合的道路,解决科技和教育法制上的条块分割,力量分散的问题。”

在一系列政策推动和社会氛围影响下,20世纪90年代,高校掀起大办校办企业的热潮,以1994年北京大学推倒南墙、破墙开店为重要标志。到1996年我国高校校办企业共有7159个,其中科技型企业2912个;销售收入达229.56亿元,其中科技型企业经营收入122.61亿元,占总收入的53.41%。

1997年11月,国家教委有关负责同志在全国高校科技产业研讨会上明确要求高校重点发展高新技术产业,对已办的科技企业要进行调整、改造、改组,向集团化、规模化、国际化方向发展。因此,1997年全国高校产业下降为6634个,其中科技型产业下降为2564个,但销售收入持续增长,总额达到295.54亿元,其中科技型企业销售收入184.87亿元,占总额的62.55%。[2]1993年复旦大学控股的上海复华实业股份有限公司首开我国高校上市公司之先河。到2001年,我国高校控股的上市公司为37家。高校兴办的高新产业通过资本市场的融资渠道,不仅使企业能够做得更大,而且对学校的支持力度也加大。

(四)学校融资政策(社会资金及银行贷款)

1993年《纲要》明确指出“运用金融信贷手段,融通教育资金,支持校办产业、高新科技企业以及勤工俭学的发展,开办教育储蓄和贷学金等业务。”1994年《纲要》实施意见又明确指出:“建立教育银行,运用金融手段扩大教育资金来源。”为此,国家在研究制订《纲要》的过程中,于1994年成立中国教育科技投资公司,一方面融通资金为教育事业发展服务,另一方面为筹备教育银行积累经验、创造条件。许多省市都进行了尝试,取得了一定的成效。与此同时,随着我国的国力增强和人民生活水平的提高,我国利用世界银行贷款的步伐逐渐放缓。

(五)社会捐赠政策

1993年颁布的《纲要》中鼓励通过社会捐集资等多种渠道来筹措教育经费。这一相关内容在1995年的《中华人民共和国教育法》中以法律的形式确定下来。在政策的支持下,我国涌现了很多为高等教育捐资助学的人物与企业。很多高校如清华大学、北京大学和浙江大学等相继成立了基金会等组织来接受校友的捐赠。