经过改革开放初期的经济发展，人才问题成为关系社会主义建设成败的关键问题。随着经济领域改革的全面展开，要求高等教育改变以往僵化的计划体制，下放权力，增强活力。1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》将这一时期的政策问题表述为“面对我国对外开放、对内搞活，经济体制改革全面展开的形势，面对世界范围的新技术革命正在兴起的形势，我国教育事业的落后和教育体制的弊端更加突出”，尤其是“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”1984年11月，由中央主要领导同志亲自挂帅成立了科技、教育体制改革文件起草领导小组，着手进行科技、教育体制改革文件的起草工作。同时，中央领导同志专门到安徽、江苏等四省对教育工作进行了专题调查，其调研结果和建议得到了邓小平同志和中央政治局常委的肯定。经过反复讨论、修改，最后形成的中共中央《关于教育体制改革的决定》提出：“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育。”强**育促进经济和社会发展的功能，教育从为政治服务转向为经济建设服务，无疑是一个巨大的历史进步。《关于教育体制改革的决定》还提出了体制改革的目标，强调“必须从教育体制入手，有系统地进行改革。”

随着市场化的深入，高等教育在计划体制下形成的旧投资体制逐渐失去优势，效率降低的一个重要表现就是高等教育投资的重要产出——人才，无法满足市场经济的需求。计划经济体制下形成的高校毕业生分配制度和劳动人事制度，一方面使毕业生仍然实行由国家培养、只按照严格的行业指令性计划配置到全民所有制单位的政策；另一方面使职工的多重利益与企业“捆绑”在一起。对于不服从分配的大学毕业生，传统制度的惩罚措施就意味着毕业生可能失去政治身份与生活来源。更多有自主权的非国有经济的市场主体需要专业人才，但从国家正式分配中却享受不到人才的配置。在非国有经济企业的旺盛需求下，部分高校开始招收少量委培生和定向生，意味着容许个人与单位以委托和自费的资金方式介入高等教育投资。1983年委托培养生达到3000人，而1985年已达到58 000人，约占国家计划招生人数的10%。[1]伴随着中共中央《关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）的公布与实施，学者们提出了建设“计划指导学校、政策调节市场、市场引导培养”的由计划指导与市场调节相结合的有机统一的高等教育新体制。

为了适应新形势对人才的需要，高等教育在招生和分配办法上进行了重要改革：一是继续实行计划招生。在毕业生分配时，在国家计划指导下，给学生选报志愿、学校推荐、用人单位择优录用的权力。二是将用人单位委托学校培养学生的制度确定下来，并逐步扩大。三是在计划外招收少数自费生。通过这些形式，打通人才通向全民、集体和个体等各种所有制的渠道。同时，通过学生、学校和用人单位直接挂钩，沟通了学生、学校与社会的联系。这样，对激发学生学习的积极性，使用人单位珍惜人才，特别是对高校及时调整专业结构和课程设置等，都起到有力的推动作用，使学校既有压力，又有动力，更增添了活力。与新的计划内外双轨制的高等教育招生和分配等“增量型改革”相对应，旧有的以政府计划为单一手段的高等教育投资体制由于不能满足计划外招生分配制度的需要亟待改革。由于《决定》开启了以“扩大自主权”为特征的对高校治理模式的改革，相应地，较少依赖政府资源、较多依赖自筹资源的投资模式亟待建立起来。1992年11月国家教委召开了全国普通高等教育工作会议，明确提出“改革原有的由国家包办高等教育的单一体制和模式，探索适应社会主义市场经济体制、调动社会办学积极性、多种形式和途径发展高等教育的新路子”的政策目标，并设定未来要实现的高等教育多元投资结构，即“经过改革和试验，我国高校逐步形成国家投资为主，学生缴费和社会集资为辅；学生缴费和社会集资为主，国家资助为辅；民办自费；企业办学等多种办学的形式”。这既是对1985年《决定》颁发以来高等教育投资政策总体改革思维的总结，也是对后来政策目标的进一步明确。

在高等教育投资政策增量——开放时期，为提高投资效率而需要进一步研究和明确的问题有：政府究竟应该给高校投入多少钱？以什么方式拨款才有利于学校提高教学质量和办学效益？政府投资比例下降，学费等非政府投资比例上升，会对高校的管理产生什么影响？学校的组织结构与相应的管理模式应如何改变？对于学校而言，在计划经济时代，政府给多少钱，学校就办多少事，而在市场经济条件下，被赋予自主权的学校需要办多少事，就要去找多少钱，在这种情况下，学校该如何筹集资金以满足自身发展需要？在意识到高校的治理结构和投资结构之间的互动关系的同时，对高校如何适应商品经济或市场经济的讨论还伴随着对高校自身性质的反思，1992年，中共中央和国务院颁发的《关于加快发展第三产业的决定》，明确将教育定义为第三产业，教育由“上层建筑”被重新定义为“社会生产力”的一部分，纳入了国民经济的分析框架，教育产业和产业化的话语浮出水面。然而，在“教育产业化”的争论中，高校与企业在“营利”性质上的根本不同及其多种价值目标的体现，促使人们深入思考在市场经济条件下高等教育投资政策该如何实现“公平”目标。尤其是在高等教育实行收费制度之后，虽然交学费的观念已经被越来越多的人理解和接受，但由于我国地域辽阔，各地经济发展很不平衡，全国制定统一的普通高校收费标准和办法，已经不能适应改革开放的新形势和各地各校的具体情况，收费标准开始向“属地化”发展。地方政府越来越多地参与到以“效率”和“公平”为目标的高等教育投资政策的制订中来。

在高等教育投资政策的增量——开放时期，一方面，改革措施层出不穷；另一方面，要求政府加强对高等教育改革的领导，“高等学校重大改革方案的实施必须经主管部门批准，有计划、有步骤地进行”，尤其是要求“改革要经过试点、总结经验后，逐步推广”[2]。