（一）地方政府

“地方”是相对于“中央”而言的，本研究中的“地方政府”主要是指省级政府及代表省级政府行使与高等教育投资相关权力的行政管理部门。

（二）教育投资与高等教育投资

马克思指出：“要改变一般的人的本性，使它获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育或训练，而这就得花费或多或少的商品等价物。”[3]同其他领域的活动一样，教育活动的进行必须投入一定的社会劳动，耗费一定的人力和物力，这就是教育投资。“投资”原是经济学的概念，是指投入的资金可能产生新的价值，即产生经济效益。投资按生产部门划分，可分为生产性投资与非生产性投资。就世界范围来看，20世纪30年代，投资被引入到教育领域，称之为教育投资。

教育投资，也称教育投入，是指一国投入教育部门、教育单位的人力、物力、财力的总和，是开发智力、发展教育事业的物质基础。我国的教育投资，通常分为教育经常费用、教育基本建设费用两部分。前者主要包括教职工工资、福利费，人民助学金、奖学金，公务费，设备购置费，修缮费等；后者主要是建设、购置校舍和购置大型设备的费用。其资金来源有：中央财政拨款，地方财政拨款，企事业单位支出的教育费用，受教育者个人或家庭支付的费用，社会团体、人民群众集资。在社会经济发展的过程中，教育投资一般是递增的。[4]

高等教育投资是指在一定时期内投入高等教育机构或高等教育活动的资产的价值，包括货币资产、实物资产、无形资产等资产价值的总和。高等教育投资可以分为个人高等教育投资、学校高等教育投资、政府（公共）高等教育投资和社会高等教育投资。个人高等教育投资是指个人因接受高等教育而支付的实际成本和机会成本；学校高等教育投资是指高校通过校办产业、校银合作等途径获得创收和融资资金并投入教育教学；公共高等教育投资是指国家各级政府的高等教育经费支出；社会高等教育投资是指社会团体、企业对高等教育的捐助、投资，企业对职工在职进行高等教育培训所支付的费用。

（三）教育政策与高等教育投资政策

对于政策的定义，由于角度不同及利益取向的差异，国内外学者的界定各不相同。美国学者伊根·古巴概括了关于政策的8种定义：①政策是关于目的或目标的断言；②政策是行政管理机构所做出的积累起来的长期有效的决议，管理机构可以对它权限内的事务进行调节、控制、促进、服务，同时也对决议产生影响；③政策是自主行为的向导；④政策是一种解决问题或改良问题的策略；⑤政策是一种被核准的行为，它被核准的正规途径是当局通过决议，非正规途径是逐渐形成的惯例；⑥政策是一种行为规范，在实际行动过程中表现出持续的和有规律的特征；⑦政策是政策系统的产品：是所有行动累积的结果、决议，是在官僚政治中成千上万人的活动。从政策进入议事日程到该政策生效整个周期的每个环节，都在产生、形成着政策；⑧政策是被当事人体验到的政策制定和政策实施系统的结果。[5]

国外学者的观点可以从以下几方面理解：政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划；政策是由一系列活动组成的过程；政策具有明确的目的、目标或方向，不是自发或盲目的行为；政策是对社会所做的权威性价值分配。

在我国学术界，一般理解为政策是指政府为解决某一社会问题而制定的行为依据和行为准则。它基本上可以包括以下三层含义：①政策是由国家权威机构、政党及其他政治集团、团体制定的。一般主要指各级政府，除了国家的最高行政机构之外，政策可以由任何一个省级以下的行政机构决定。②政策始于问题，终于问题。政策是对一个迫切需要解决的问题做出的一个行政决定。③政策是一种行为准则或行为规范，规定政策对象应做什么和不应做什么，以及哪些行为应受鼓励，哪些行为应被禁止。

关于教育政策，国内学者有三类主要观点：一是强**育政策与一般政策的联系，认为教育政策是公共政策的一个有机组成部分，教育政策是“一个政党或政府为教育事业的运行与发展所制定的规划、方针和原则。”[6]二是认为，教育政策主要是一种行为准则。它是对该做什么或不该做什么，该怎么做或不该怎么做而立下的规定。如成有信（1993）就将教育政策定义为“负有教育法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则。”[7]三是认为教育政策具有自身的特殊性，不能简单地看作是公共政策的一部分，也不能简单地将其归结为一种准则和办法，而应该从教育政策的主客体、政策的动静态表征以及政策的作用方式多方面全面理解。据此，孙绵涛（1997）提出“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目的和任务而协**育的内外关系所规定的行动依据和准则。”[8]我们认为第三种观点更为全面、准确一些。

教育投资政策是指教育经费的投入政策，它是政党或政府在一定历史时期关于教育经费投入准则性的规定或指南。一般意义上的教育投资政策还包括政党或政府在实际行动中表现出来的倾向。

高等教育投资政策是指在一定历史时期政府筹集和配置高等教育经费的指导性、规范性的规定。本研究中主要研究的是普通高等教育领域的投资政策。

（四）效率、效益、效果与有效性

效率是指单位时间内完成的工作量，比如办事效率、工作效率、生产效率，是用来描述过程的概念。所谓效率高，就是在单位时间里完成的工作量多，也意味着节约了时间。在科技领域，效率是指机械、电器等工作时，有用功在总功中所占的百分比，比如机械效率、热效率。在管理领域，效率是指在特定时间内，组织的各种投入与产出之间的比率关系。效率与投入成反比，与产出成正比。

效益是指效果和利益，比如社会效益、经济效益，是用来描述结果的概念。在经济领域，效益是指劳动占用和劳动消耗与所获得的劳动成果之间的一种比较。如果劳动成果的价值超过了劳动占用和劳动消耗的代价，即产出多于投入，那么就产生了正效益。反之，则为负效益，也就是没有效益。在相同的劳动占用和劳动消耗的情况下，所得到的劳动成果越多，则效益越高。反之，则效益越低。效益的高低，可以反映出一个国家、地区、部门或者企业的经济管理水平。

效果是指由某种力量、做法或因素所产生的结果，比如教学效果、演出效果，是用来描述一种因果关系的概念。

有效性是与效率、效益、效果紧密相关，既有区别又有联系的一个概念。有效性是指投入对产出是否有影响以及影响的大小，它包括两个层次：一是看某种行为、投入、政策对效率、效益、效果是否有影响；二是看产生影响的大小，包括数量、质量、公众满意度等多方面的要求。有效性是衡量工作结果的一种尺度，而效率、效益、效果则是衡量有效性的具体依据。