黄凤兰[1] 王溶媖[2]

【内容提要】

法国行政法院制度的成功吸引国内学者纷纷对其进行研究。许多学者赞成通过借鉴法国的经验，单独设立我国的行政法院，以解决行政诉讼缺乏独立性和专业性的问题。然而法国行政法院制度作为行政权内部的纠错机制，有着深刻的社会背景，很难直接复制到中国来。本文将另辟蹊径，将法国行政法院的制度优势与我国行政复议的优点相比较，借鉴法国行政法院的成功经验，完善我国的行政复议制度，让行政复议成为行政法院在我国的替代制度。

【关键词】

·法国行政法院

·行政复议

·独立性

·专业性

在我国行政诉讼制度改革过程中，对以法国为代表的行政法院制度的引进成为学界热议的话题，大有压倒多数之势。这一研究可以追溯至20世纪90年代末，较早的将行政法院制度进行系统分析的是陈有西的《我国行政法院设置及相关问题探讨》一文。其中提道：“在普通法院内设立业务庭的做法，被实践证明存在着一些无法摆脱的弊端，越来越多的学者开始转向从法院体制上探讨解决行政诉讼困境的办法。设立有中国特色的行政法院的探讨又开始引起人们的注意。”[3]此后，设立行政法院制度似乎成为医治中国行政诉讼顽疾的灵丹妙药，无数学者兴致勃勃地撰文对其合理性和可行性进行分析。例如《行政诉讼案件执行难的现状及对策——兼论建立行政法院的必要性与可行性》[4]一文希望通过建立行政法院解决行政诉讼执行难的问题；《法国行政法院制度的启示与借鉴》[5]此篇文章是通过对法国行政法院制度介绍，希望建立我国的行政法院制度；《论中国特色行政法院制度的具体建构》[6]一文中对设立行政法院提出了具体的构想。

然而在这场学术盛宴的背后，已经有学者开始对此进行相应的冷思考，仅仅复制法国经验真的有用吗？有学者提出“解决行政审判所面临的问题，根本出路不在于设不设行政法院，正如解决执行难问题的根本出路不在于设立执行局是一个道理”。[7]也有学者对完善行政诉讼制度提出了更加深刻的理解，“要走出行政诉讼的困境，除了司法制度自身的完善，还有赖于一个能够相对独立于国家权力的市民社会的成长，有赖于民主、宪政的完善。”[8]更重要的是，行政法院是法国特殊社会历史背景下的产物，直接移植行政法院制度，在当下面临司法体制、宪法依据等各方面的困境，社会成本、时间成本巨大，短时期内恐难以成行。

一、法国行政法院制度的建立源于法国的社会背景和独特的三权分立理念 法国行政法院能够取得理想效果的首要原因在于其本国的深厚的社会背景。法国被称为行政法的母国，在世界上最早建立行政法院，它开创了行政法院制度的先河。法国之所以设立行政法院主要是为了防止司法权介入并控制行政权。法国大革命之前，资产阶级势力逐渐强大，掌握着法国的行政大权。而当时的普通法院则掌握在封建贵族手中，封建贵族们利用普通法院阻碍政府工作，维护专制统治。为了对抗旧势力，资产阶级在大革命后创设行政法院，隶属于行政机关系统，使得行政机关有了独立的行使审判并不受普通法院干涉的权力。经过多年的改革，出台了很多法律规定，行政法院制度逐步趋于完善。

行政法院的建立还源于法国对孟德斯鸠三权分立学说的另类解读。既然是三权分立，那么司法权就无权审查行政权，普通法院也就无权干涉和侵犯行政权，行政权侵权与否是行政内部的事，理应属于行政权的范畴。“行政诉讼也是一种行政，行政权独立也应包括行政诉讼独立，既然行政机关不能行使司法权，同样司法机关也不能行使行政权，而审理行政案件属于行政权的范畴，所以行政诉讼应由行政机关处理，司法机关无权处理。”[9]既然作为司法机关的普通法院不能对行政违法与侵权予以审查，就需要在行政系统内部建立一套体系，承担起审查行政权的历史重任。法国始终坚持专门的案件应该对应专门的法官，行政案件有其特殊性，需要与普通案件分离的观点。在慢慢发展的过程中，行政法院制度找到了平衡公正与专业的最佳位置。可以说法国行政法院的成功核心在于其既有分权的背景，又有良好的制度环境，加之在漫长的时间里逐渐完善。

大陆法系例如德国、奥地利、日本以及中国台湾等国家或地区虽然都借鉴了法国的行政法院制度。但他们不是照搬法国的模式，而是根据国情，建立了自己国家特有的行政法院体制。他们单独设立机关审理行政案件主要出于两个原因：第一，出于三权分立的要求。为了避免司法机关介入行政审判，设立独立的行政法院；第二，出于行政专业性的要求。行政案件的特殊性使得普通法院成员对行政案件的处理缺乏经验，而且他们往往对专业知识的欠缺（例如一些海事、知识产权方面的），难以胜任行政审判的职务。

普通法系的美国曾经十分关注法国行政法院的成功经验，提出过设立行政法院的构想。他们认为设立行政法院的好处是一方面可以更好地审查行政机关的决定，提高行政机关政策决定程序与结果的一致性；另一方面可以减轻行政机关许多费时费事的裁决任务，从而使他们在政策制定和管理职能上更加集中精力。然而这项提议遭到了反对，因为法院有限的管辖权不可能给予诉讼者以足够的权利保障，而且将作为基本工作的裁决职能从规制委员会中分离出来不利于他们制定正确的政策，毕竟只有熟悉个案才能制定出更加贴合实际要求的政策。[10]