（一）政府的视角

1.污水管理理念的转变：由末端管理到全过程控制

污水管理要由仅重视污水处理的末端治理向源头控制、循环经济相结合的全过程管理转变。一方面，加强节水管理，从源头上减少污水的排放；另一方面，大力发展循环经济，充分利用中水、污泥以及氮、磷等污水处理营养物。对污水处理副产品的再利用会产生丰厚的利润，因此污水可以实现私有化并且引导新兴产业的产生。[12]此外，污水管理理念的转变还要求污水处理目标的重新定位。我国城市污水处理的目标应当由单纯的“污水处理、达标排放”转变为以水质再生处理为核心的“水的循环再用”，由单纯的“水污染控制”上升为“水生态的修复和恢复”。[13]

2.统筹规划：由供排水分离到供排水一体化

我国的自来水供给规划和污水处理规划是相分离的，污水回用率很低。污水回用率低的原因有污水回用管网不配套、污水处理技术不稳定、污水回用定价机制不合理，以及用水主体担心水质等，其中，污水回用管网不配套是主要原因。而造成污水回用管网建设不配套的原因则在于供水规划与污水回用规划的不一致。在将来的供排水规划中，处理后的污水不应该被当做废物处理，而应当将其纳入到自来水供给的预算当中。[14]

3.管理体制改革：由分散到统一

（1）改变供水和排水分而治之的管理现状。在我国大部分地区，水利主管部门负责供水，城市建设主管部门负责排水设施的建设、运营和维护，这割裂了供水和排水之间的关系，不利于水资源的综合利用。在水资源管理领域，上海市的实践为城市基础设施的投资、建设、运营提供了很好的范例。[15]上海市水务局的成立打破了“多龙管水”的局面，包括水源地保护、河道整治、城乡水利建设以及城市自来水供应、排水和污水治理在内的水资源开发管理被纳入一体化框架之内，促进了海水资源开发的统筹管理，降低了开发管理成本，为市场化融资体制的确立奠定了基础。因此，将来有必要将供水和排水主管部门合二为一，形成具有综合协调职能的水务管理部门。

（2）理顺污水处理行业主管部门和环境保护主管部门之间的职能关系。污水处理行业主管部门应当追求污水处理设施的投入和运行效率等经济方面的目标，以提供良好的污水处理公共服务；而环境保护主管部门应当追求污水治理的环境目标，保护清洁水源。因此，污水处理行业主管部门和环境保护主管部门应当根据其不同的角色功能和目标确定各自在污水管理中的职责。污水处理行业主管部门的职责应当主要包括以下两个方面：第一，污水处理设施的规划和布局，包括污水管网、污水处理厂、再生水回用管网等基础设施的规划和布局。第二，污水处理产业化发展的监督和管理，包括污水处理行业的市场准入、市场监管和市场退出。环境保护主管部门在污水管理中的职责应当包括以下两个方面：第一，监督和管理排污单位的排污行为，保证排污单位按照排污许可证的规定合法排污。第二，监督和管理污水处理单位的运行，保证污水处理设施正常运行和污水处理质量达标。

4.理顺污水处理费和排污费的关系

污水处理费和排污费在性质上明显不同。污水处理费是污水处理单位向排污单位收取的有偿服务费，污水处理费的计算是按污水处理成本加合理利润的方法。排污费是环境保护主管部门向排污单位收取的环境容量使用费，排污费的计算是以环境容量资源的价值为基础。根据当前的规定，符合国家排污标准的企事业单位在缴纳了污水处理费之后不用再缴纳排污费。也就是说，合法排污的企事业单位仅需向污水处理单位支付污水处理服务费，而无须向环保主管部门缴纳排污行为的环境使用费，即合法排污单位无须为环境代价买单。然而，合法排污的企事业单位排出的污水在经过污水处理单位达标处理之后，仍然会对环境造成一定影响，其排污行为仍然是对环境容量的使用。因此，即使合法排污企事业单位缴纳了污水处理费，其还应当支付环境容量使用权的对价——排污费。唯一不同的是，缴纳了污水处理费的排污单位应当支付的排污费数额，应当根据污水处理单位处理后的水质计算。

5.标准制度：科学性和适用性相结合

第一，标准的制定要与污水处理厂的规模以及当地的经济和环境发展水平相适应。一方面，污水处理标准的制定要与污水处理厂的规模相适应；另一方面，污水处理标准的制定和适用要因地和因时制宜，即要考虑当地执行污水处理标准的经济实力、生产技术条件以及标准实施时的环境承载能力。

第二，健全标准体系。一方面，要制定和完善污泥标准。污泥标准是污泥处理处置的依据和准绳。[16]构建和完善污泥标准体系要从污泥产生到处理处置的全过程着眼，不仅要进一步制、修订城镇污水处理厂污染物排放标准、污泥泥质等产品标准和监测分析等方法标准，还应大力加强污泥处理处置环保标准的制订工作，如污泥土地利用环保标准、污泥焚烧环保标准、污泥填埋环保标准和污泥建材利用环保标准。另一方面，要加快制定地方标准。各地方的经济社会发展水平以及水环境容量有所不同，因此应当允许各地方在国家标准制定原则的指导下，根据自身的情况灵活地制定污水处理标准，以提高标准的可执行性。

（二）市场的视角

1.完善排污权交易制度

（1）合理确定排污权初始分配的方式。排污权的初始分配主要涉及污水排放总量控制、分配方式和权利证明三个问题。其一，污水排放的总量控制应当以区域水环境容量为基准，结合经济和社会发展水平，制定水污染物排放削减目标，逐步实现容量控制。其二，我国的排污权交易刚刚起步，为了减少政治阻力、增加企业参与交易计划的积极性，现阶段应当采取无偿分配的方式。但是无偿分配应当是在历史排放量基础上的有限制的分配，即企业无偿获得的排污权数量应当是其前三年平均排放量占整个排放部门的排放量的比例与该排放部门排放配额总量的乘积。[17]无偿分配并不是否定环境容量资源的价值，而是将排污权交易与现行的排污收费制度结合起来，排污收费的水平要高于二级市场的排污权价格，从而鼓励排污权交易。另外，为了实现老企业和新进企业环境容量使用权的公平对待，国家在排污权初始分配中要为新企业的进入预留储备配额。其三，排污权的权利证明。当前，我国企业的排污权依据是排污许可证记载的排污量。然而，根据《行政许可法》第9条的规定，排污许可作为行政许可的一种，原则上是被禁止转让的。[18]笔者认为，应当将排污许可证和排污权证明分开，单独发放排污权证书。排污权证是可以和排污许可证并存的。排污许可证是对排污者排污资格的认可及其被允许排污量的确认；而排污权证是排污者拥有排污量这一资产的凭证，它确立了排污者的权利地位，保障了排污者的利益，增强了其融资能力，也能提高其治污的积极性。[19]

（2）排污权交易中心的定位和功能。目前已经成立的排污权交易中介机构中，天津排放权交易所主要为二级市场交易服务；长沙环境资源交易所则专注于以拍卖方式配置排污权；浙江省排污权交易中心的性质为事业单位，实行收、支两条线管理，经费由财政保障。理论上，排污指标初始分配的主体是环境保护行政主管部门，交易中心主要在二级市场上发挥对交易的管理和服务功能。在交易方式上，存在两种路径：一是交易中心仅仅起到中介作用，交易在排污单位之间进行；二是排污单位将富余排污指标卖与交易中心，交易中心再向需要的排污单位出售。[20]

（3）交易率：交易计划能否成功的决定因素。水污染物与空气污染物所不同的理化特性正是影响其排污权交易市场发展的重大挑战之一。[21]许多空气污染物排污权交易计划假设在交易计划所覆盖的地域内排放的污染物在空气中是均匀混合的，均匀混合的污染物对空气环境的影响在于排放的总量，而与排放地点无关。在此假设下，单位排污削减信用（削减的污染物量）具有等效性，即在交易计划覆盖的地域范围内，不管是什么排放源，也不管在何处所产生的相同削减量对环境的影响大小是等同的。而水污染物的扩散和流动方式与空气污染物则不同。水污染物通常是单向地由高处向低处流动。在整个水域内水污染物浓度分布通常是不均匀的，水污染物的排放点是不可忽视的因素。如果上游一个排放源减少1 t污染物排放而下游另一个排放源增加1 t排放，其环境影响可能与双方都没有增减的情况下大有不同，所以不同地点、不同排放源所产生的水污染物削减信用无法被视为是等效的。如何克服这种问题？采用交易率使交易双方的边际损害相同则可以将原本不等效的排污削减量转化为等效的。[22]交易率是指卖方产生的减排量与可出售给买方使用的信用数量之比。例如2∶1的交易率下，卖方产生10 t的减排量则只可出售5 t给买方使用。使用交易率是为了确保交易的减排与在无交易情况下所要求的减排有同样的或更好的环境效果，即确保交易的进行不会使水质恶化。[23]因此，排污权交易中心要审核交易双方所处地地理位置，并且根据交易率确定有效交易的排污权数量。

2.促进污水处理的产业化

同一般的社会投资和产业发展不同，环保投资和环保产业是随环境与资源保护法律及相关政策措施的制定和实施所“引导”或者“转化”出来的。[24]污水处理的产业化需要政策和法律的引导和支持。

（1）积极引入市场竞争机制。一方面，制定污水处理行业的特许经营法律、法规，针对特许经营权的授予、特许经营的实施、利益相关者的权利和义务、价格的确定与调整以及监督管理等事项做出规定。[25]另一方面，积极探索灵活多样的市场参与模式，如BOT、TOT、BT等。[26]

（2）合理确定污水处理产业化发展的范围。从城市污水治理产业化发展的范围来看，当前可以把污水处理厂的建设和运行纳入市场化轨道，而排污管网和厂外泵站的建设和管理仍应由政府来承担。这主要因为城市污水治理产业化发展，是将可由市场解决问题的部分，从完全由政府包办中分离出来，而作为公用事业中难以市场化的部分，仍然由政府作为公共服务的一部分加以承担。[27]建设运行排污管网及厂外泵站，涉及城市管理许多行政性的行为，如规划、破路、入户、赔偿等，这些都是企业行为难以完成的，即使这些行为企业能够做到，其成本也将非常高昂。另外，城市排污管网及泵站作为城市基础设施，政府有责任承担其规划、建设及运行维护工作，资金来源也有相应渠道，如城建税、基础设施建设费附加等。

（3）城市污水处理产业化发展的步骤。对已建成投产的，应对污水处理厂进行资产的评估和企业改制，以招投标方式定期向社会选取运行管理商，实现企业化经营，节约运行费用。对于在建的污水处理厂，可将完成的建设投入进行评估后拍卖，或吸收社会资金加入，形成股份制的经济实体，完成整体的建设和将来的运行管理，节约政府有限的建设资金投入。对于准备建设的，则完全按市场化的方式对投资和运行管理进行招投标，不再进行政府性的投入。[28]

3.加强污水处理的行业监管

（1）正确定位污水处理产业化发展中政府与市场的关系。政府在城市污水治理中，一方面要维护和促进公共利益；另一方面要担负起创建市场、规范市场和扶持市场的任务。从政府和污水处理厂在污水治理中的分工来讲，“政府的主要职责是对城市污水的收集管网系统进行科学规划并负责铺设，同时加强对污水处理厂运营单位的监管并在污水处理费的征收与拨付上提供快捷、高效的服务；企业要在确保处理效果和达标排放的前提下，提高运行效率，走专业化、规模化的发展道路，促使污水处理设施充分发挥改善环境质量的效能。”[29]

（2）政府对污水处理企业的监管。政府要加强对污水企业的监管，主要体现在市场准入、运行规制、价格规制、市场退出等四个方面。其一，市场准入方面。政府管制并不等于政府直接提供生产，也不等于政府有权随意决定由谁来生产。生产者的确定应当引入市场机制。[30]其二，运行规制方面，要加强对污水处理企业的监测，保证污水处理设施的正常运行，以及提高污水处理设施的负荷率。其三，在价格规制方面，政府应当建立良好的成本核算和审计体系，充分掌握定价信息，并且作为公共利益的代表与污水处理企业进行价格谈判。其四，市场退出，要求政府对获得污水处理市场准入的企业进行定期评估和考核，对于不履行特许经营协议的企业实行政府接管。

Status Quo，Problems and Countermeasures of China's Urban Sewage Management

Liu Mingming

Abstract：Duplication and conflict of functions is a problem of urban sewage management.Command-and-control instruments have problems such as unreasonable sewage discharge criteria and ignorance of the value of environmental capacity resources.Inadequate laws and excessive government intervention lead to market-based instruments ineffective.Industrialization of sewage treatment faces many difficulties，such as facilities lag，inadequate investment and financing system.The concept of sewage management needs a transition from end-of-pipe management to whole process control.Sewage management system needs a reform from deconcentration to unification.Sewage treatment fees and sewage discharge fees should be collected together.Sewage discharge criteria should be the combination of scientificity and availability.In order to improve emission trading system，it is necessary to reasonably determine the way of the initial allocation of emission rights and transaction rates，and a clear orientation and function of the emissions trading center.The industrialization of sewage treatment need introduce market competition mechanism，reasonably determine the scope and procedures of the sewage treatment industry development，and strengthen governmental regulation of the sewage treatment industries.

Key words：Sewage Management，Manage Departments，Instruments Industrialization

[1] 山东科技大学文法学院教师，法学博士。

[2] 仇保兴：《中国城镇水务十二五发展战略与主要任务》，载《给水排水》，2011（2）。

[3] 林晓惠、谢天宏、景有海：《城市水务管理体制深化改革探析》，载《给水排水动态》，2008（3）。

[4] 彭永臻：《对我国污水处理污染物排放标准的思考》，载《给水排水》，2009（10）。

[5] 陈珺、王洪臣：《城市污水处理排放标准若干问题的探讨》，载《给水排水》，2010（3）。

[6] 王海燕、姚金玲等：《国内外城市污水处理厂污泥标准对比研究与建议》，载《给水排水》，2010（10）。

[7] 刘乐凡：《国内排污许可证制度分析及改良建议——以福建省晋江市为例》，载《东南学术》，2010（2）。

[8] 姜妮：《十二五：排污权交易期待新突破》，载《环境经济》，2011（6）。

[9] 金帅、盛昭瀚、杜建国：《区域排污权交易系统监管机制均衡分析》，载《中国人口·资源与环境》，2011（3）。

[10] 宋晓丹：《排污权交易中的政府权力制度约束》，载《江苏大学学报（社会科学版）》，2011（3）。

[11] 梅跃森、周福友：《城市污水处理产业化：台州的调查》，载《浙江经济》，2009（16）。

[12] Ellen Wolfgang：“Reclaimingthe Clean Water Act：A New Approachto Wastewater Management”，34 Fla.St.U.L.Rev.1247-1269.

[13] 郑兴灿：《城市污水再生利用的定位与发展方向》，载《给水排水》，2009（2）。

[14] Yasser K.Nazzal，Mohammad Mansour：Wastewater Reuse Lawand Standards in the Kingdom of Jordan，The Ministry of Waterand Irrigation，1～10，p2.

[15] 张嘉毅：《实践水务新体制，推进上海水务事业快速发展》，载《中国水利》，2002（5）。

[16] 王海燕、姚金玲、武雪芳等：《国内外城市污水处理厂污泥标准对比研究与建议》，载《给水排水》，2010（10）。

[17] 例如，某企业在2008年到2010年间的平均年排放总量为200万吨，该企业所在区域在在2008年到2010年间的平均年排放总量为2亿吨，而该区域在2011年到2015年间扣除为新企业预留的储备配额后的污水排放总量控制目标为1.5亿吨，那么该企业在2011年到2015年间无偿获得的配额为150万吨。

[18] 吴卫星：《排污权交易制度的困境及立法建议》，载《环境保护》，2010（12）。

[19] 田信桥、沈发玲：《关于浙江省排污权交易模式构建的探讨》，载《环境污染与防治》，2010（11）。

[20] 钱水苗、楼杰：《中国排污权交易的法制建设探讨——以浙江省为例》，载《环境污染与防治》，2010（4）。

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[24] 毛如柏：《中国环境法制建设对环保投资和环保产业的影响》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2010（2）。

[25] 耿松涛：《论天津污水处理行业特许经营管理体系的构建与完善》，载《现代管理科学》，2010（1）。

[26] BOT（build-operate-transfer）指由通过竞标方式产生的投资方建设污水处理设施，政府授予投资方一定期限的特许经营权，在此期间投资方对污水处理设施享有占有、使用、经营和收益的权利，特许经营期间届满，污水处理设施无偿移交给国家。TOT（transfer-operate-transfer）指政府将由政府投资兴建的污水处理设施转让给私人，由私人在一定期限内对其享有占有、使用、经营和收益的权利，特许经营期间届满污水处理设施无偿移交给国家。BT（build-transfer）是指由通过竞标方式产生的投资方建设污水处理设施，建成后直接移交给政府所有，政府通过政策优惠、财政扶持等方式对投资方进行利益回报。

[27] 费敏捷：《上海城市污水治理产业化发展价格政策研究初探》，载《城市道桥与防洪》，2006（5）。

[28] 费敏捷：《上海城市污水治理产业化发展价格政策研究初探》，载《城市道桥与防洪》，2006（5）。

[29] 江剑平、倪忠民：《江西省城市生活污水治理现状与建议》，载《城市环境与城市生态》，2008（4）。

[30] 王春兰、罗玉林：《城市准公共物品市场化运作的困境分析——以城市污水治理为例》，载《城市问题》，2008（5）。