在2015年，中央全面深化改革领导小组在召开了11次会议，有6次研究国企改革。设计图、指导意见紧锣密鼓地提出，内容涵盖了国企发展的诸多领域。这不仅意味着改革阶段的递进，当然也标志着改革阵痛时刻的迫近。

实际上，在2015年9月国企改革顶层设计公布之前，已有23个省市发布了各自的国企改革方案，那时公布的各地关于深化国企改革的意见是“设计图”；而现在各地公布的实施方案更类似“施工图”。“设计图”重在确定原则和方向，“施工图”则侧重于具体操作方法和流程。随着国企改革顶层设计方案的相继公布，国企改革正在提速。和以往的“设计图”显然不同，现在各地的实施方案都是能落地的，这说明上面定下框架后，下面已经知道怎么走了，于是开始自己做了。地方的切实行动正是目前改革所急需的。

一、顶层设计与试点同步进行

从2013年11月十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，到2015年9月出台的中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》，再到2016年全国两会上的政府工作报告中明确国企5项改革试点，三年间，历经酝酿、制定、行动的艰难过程，国企改革今年将正式进入实操阶段。

2016年是国企改革落实年。3月5日，李克强总理所作《政府工作报告》中，将国有企业改革列入供给侧结构性改革的重要组成部分，提出2016年将大力推进国有企业改革，并将外界认为国企最具市场化特征、且最具争议性的员工持股，列入了最先开始的5项改革试点。李克强总理在工作报告中明确指出，2016年和2017年两年，将推进股权多元化改革，开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点。

2016年《政府工作报告》中提及的五项试点，均可在此前国务院国有企业改革领导小组提出的“十项改革试点”中觅得踪影。2015年12月11日，国资委副秘书长彭华岗在国务院政策例行吹风会上透露，国务院国有企业改革领导小组办公室针对社会关注的热点、难点问题提出了将在2016年推进“十项改革试点”，具体包括：一是落实董事会职权的试点；二是市场化选聘经营管理者的试点；三是推行职业经理人制度的试点；四是企业薪酬分配差异化改革的试点；五是国有资本投资运营公司的试点；六是中央企业兼并重组的试点；七是部分重要领域混合所有制改革试点；八是混合所有制企业员工持股试点；九是国有企业信息公开工作试点；十是剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题的试点。

根据2016年2月25日国资委会同有关部门召开的“十项改革试点”媒体通气会上国资委副主任张喜武的介绍，每项试点将选择户数不等的企业推进，以混合所有制企业员工持股试点为例，计划在中央企业层面选择10户子企业，并指导各省市分别选择10户企业开展。上一次集中推进国企改革试点工作还是在2014年7月，彼时，国资委在央企启动“四项改革”试点，选择了8—9家央企开展改组国有资本投资公司，发展混合所有制经济，董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权，派驻纪检组试点。

“十项改革试点”与第一批试点相比有重要的变化。首先，在深化国企改革指导意见还未出台时，国企改革大思路和大方向还未形成。第一次试点是在国企改革文件出台之前，只是示意性地提出一些特别重要的问题，例如董事会建设、投资经营公司、混合所有制，题目大而宽泛。深化国企改革指导意见公布以后，在大的原则方向明确的情况下提出的十项试点，思路更清晰，目标更明确，题目小而具体。第二，本次试点奔着问题去的思路很明显。这次试点针对的是改革中发现问题和难题，针对破解问题而进行的试点，而第一次是问题还未明确的试点。第三，本次试点是在供给侧结构性改革背景中提出的。供给侧改革和国企改革是方向一致而途径相异的两件事，供给侧改革是侧重产业结构的改革，国企改革是侧重产权体制的改革，在供给侧改革的背景下，将国企问题进行系列解决，甚至是供给侧改革倒逼国企改革。第四，现在是试点和推行同步进行，尤其有些地方国企改革已经进入推行阶段。而过去仅仅是单纯的试点，甚至是等着试点。目标清晰、问题清楚、要求具体、去向明确、创造性强等特点的十项改革试点阐述了“此试点非彼试点”的含义。

2014年、2015年的《政府工作报告》中有关国企改革试点工作的表述，与2016年改革试点的表述明显不同：此前两年《政府工作报告》中对试点工作的表述分别为“推进国有资本投资运营公司试点”“加快国有资本投资公司、运营公司试点”；而今年的试点表述不再用“推进”，而是改用“落实”。从“推进”到“落实”的用词变化，可以看出，中央对国企改革已全面提速。

从2013年11月十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，直到2015年9月，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)发布，间隔了将近两年。《指导意见》是此轮国有企业改革的纲领性文件，而推进国企改革还需要若干与之配套的分项改革实施方案，形成“1+N”的系列文件体系。

在国企改革“1+N”文件体系中，作为顶层设计方案的“1”出台后，“N”的进展要迅速得多。据公开资料显示，与《指导意见》相配套的11个文件已经印发，国务院国资委副秘书长彭华岗表示：目前其他相关配套文件也基本成熟，“1+N”文件体系为国有企业深化改革打下了良好的基础。

二、分类将是国企供给侧改革的基础

2016年将是中国供给侧结构性改革全面启动的元年。国有企业定位清晰、分工明确，有利于推进去产能、去杠杆、补短板，提高运营效率，提供更高质量的产品和服务。从这个角度来讲，国企分类也为供给侧改革“开了一个好头”。

从1952年开始，从国营、国有到国资，走了60多年，国企分类是历史上第一次。2015年12月29日由国务院国资委、财政部、国家发改委联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》(以下简称《意见》)。分类结果牵动着国有企业的神经，社会公众也投来关注的目光。

为何要进行国企分类？这些年，国企一直面临“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。就连国企自己也很苦恼：你赚钱了，说你是与民争利，国企就是提供公共服务，赚钱的事让民企干；不赚钱则说你效率低下，没有能与市场经济相融合。正是由于国有企业使命矛盾的存在，国企目标多元、定位不清，才引起了这些年国有企业行为出现偏差。

《意见》将国企划分为商业类、公益类。这被视为本次国企改革的最大亮点。国企分类是国企改革推进的前提。只有明确国企各自的发展目标、改革方向和考核内容，才能提高国企改革的针对性。此次把国企划分为“没有交集、互为补集”的两类，将使改革有的放矢，有效降低改革成本。

功能界定和分类还将开启中国国有经济甚至国家经济结构战略布局的全新格局，或将不再以国资、民资、港澳台资、外资等这样简单的出资人性质划分企业，股权多元化公司制企业将是绝大多数，是国家经济结构中的主流形式，都将是社会主义市场经济的平等主体。

针对国企划分标准，《意见》提出，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业分为商业类和公益类。此外，国企功能定位和类别并非一成不变，而是要根据经济社会发展和国家战略需要，结合企业不同发展阶段的任务和作用，在保持相对稳定的基础上适时调整。

新一轮国企改革中，分类可谓推进其他各项改革的基础与前提。这个文件明确将国有企业界定为商业类和公益类，提出分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管和分类定责考核。分类的完成，将为全面深化国有企业乃至国资系统的改革与发展完成一项奠基礼。这当然也是献给2016年的国企产权改革与供给侧结构改革的一份“大礼”。

分类将会引起那些变化？在改革上，国有企业“一股独大”将向多元共存趋势转变。文件关于分类推进改革一节短短411个字中，五次提到“多元化”“参股”，清晰表明新一轮改革中，股权多元化将是改革方向，国有企业曾经广受诟病的“一股独大”局面将有望由此改变。“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股，加大改制上市力度，着力推进整体上市。”即便是明确要求独资的公益类国企，也可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

在发展目标上，由笼统讲效益向与社会效益转变。对单个国企而言，实现盈利和履行公共职能，究竟哪一项是发展的优先目标？三种情况讲得清清楚楚。商业类国有企业以主业处于充分竞争行业和领域的企业，应在关注经济效益的同时兼顾社会效益。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，应实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。公益类国有企业则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。分类必然牵涉到国企的内部分拆与重组。很多央企，在多元化过程中，业务庞杂，功能交叉性强，在结构改革中可能面临重新洗牌，发展目标要调整。

在监管上，将由政府监管向与社会监督结合转变。“对公益类国有企业，要把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督。”国企属于全民所有，干得好不好，全体人民说了算。此番改革提出要分类实施监管和分类定责考核，而对于公益类国有企业，文件更是明确“接受社会监督”“引入社会评价”，这意味着国企尤其是公益类国企监管、考核未来将更多尊重社会公众评价。

在评价考核上，将由一刀切向差异化转变。要根据企业功能定位、发展目标和责任使命，兼顾行业特点和企业经营性质，明确不同企业的经济效益和社会效益指标要求，制定差异化考核标准。特别是对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩和国有资产保值增值情况，考核中更多注重社会评价。从一定意义上说，老百姓说你好才是最终标准。

从总体上看，分类将促进国企在体制上，政府将由全面监管向资本监管转变，加速市场化推进过程。文件提到“对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点加强对集团公司层面的监管”，强调“集团公司”。文件明确“监管之手”可及之处是“集团公司”，有了隔离层，政府的手“伸得太长”也过不来了。文件还强调，未来企业董事会、经理层权责，企业在经营方面将拥有更多自主权。这项改革对政企分开，增加推动力。

《意见》的颁布，在2016年发挥了很大作用，因为这一年是供给结构改革年，而处置低效、无效及不良供给将是供给结构改革的突破口。定位清晰了，该保的，该清退的，就明确了，对号入座，不再攀比，结构改革的阻力自然就小多了。《意见》明确，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，要支持和鼓励发展有竞争优势的产业，优化国有资本投向，推动国有产权流转，及时处置低效、无效及不良资产，提高市场竞争能力。《意见》的颁布，对目前正在展开的供给结构改革提供了政策依据。

当然，分类不易，会直接触及利益调整。亏损板块剥离，企业会积极配合；赚钱的业务交出去，企业哪能乐意？这考验着改革的智慧和勇气，既要有尽可能周全、可操作的具体方案，又要敢于破除利益障碍、大胆推进改革。只有迈好这一步，才能化解长期以来国企的“两难”困境，让国有企业更好地与市场经济融合，让市场机制更加公平而富有效率。不过，国企分类过程中的挑战和难题，也需审慎应对。国有企业功能界定和分类后，将“不可避免”地出现对国有企业的重组并购，甚至一些国有企业将破产、退出。国企分类是个“细活”，一旦分不好，很有可能导致国有资产显性或隐性流失，即遭侵吞或运营效率降低。因此，在划分过程中需充分注意防止国有资产流失，要有综合的配套措施。

三、推进国有资产监管机构职能转变

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产管理，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。而2016年的《政府工作报告》再次明确指出：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。国有资产管理的难点，是如何处理好政府与市场的关系，做到不越位、不缺位、不错位。而这也正是改革的重点，需要加强顶层设计、稳妥有序地推进。

国有企业存在的一些问题，实际上就是管理体制的问题。改革和完善国有资产管理体制，是深化国有企业改革的重要组成部分。针对这些问题，2015年9月出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》中提出：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。

以江西省为例，江西省国资委采取先试点后推开的方式在世界500强企业江铜集团开展了改革试点，分两批取消和下放了38项审批、核准、备案事项，制定公布了国资委权力清单(含24项出资人权力事项)、责任清单和履职事项清单。同时明确，凡清单内未列入的事项原则上都由企业自主决策，让企业“舒筋骨、增活力”。

坚持放权放开放活，要让企业活蹦乱跳。江西省国资委主任陈德勤这样看待他的“经验”：以管资本为主加强国有资产监管，必须准确把握出资人职责定位，充分保障企业独立法人市场主体地位。

国务院国资委已经成立专门领导小组和工作小组，正在制定内部组织机构设置和职能调整方案，进一步为国企改革清障。此外，国资委也在转变监管方式，据国资委党委书记张毅在2016年央企负责人会议上表示：国资委加强和改进了外派监事会监督，发现问题、揭示问题和报告问题的数量和质量进一步提升。

国有资本运营和投资公司不能成为第二个国资委。除了简政放权之外，“改组组建国有资本投资、运营公司”，是实现以管资本为主的重要途径，成为此次改革完善国有资产管理体制的关键所在。国有资本授权经营将开展间接授权模式、直接授权模式的试点，积累经验探索可复制模式，最终在国有企业中全面推开。

实现从管资产到管资本，国资委计划扩大以国家开发投资公司(以下简称“国投公司”)为首的国有资本投资、运营公司试点工作，下一步加快改组组建一批国有资本投资运营公司，履行出资人职责，更好地加强国有资产监管，完善国资管理体制。

2014年开始在央企业与中粮集团有限公司一起率先开展“改组国有资本投资公司”试点的国投公司，出台了一份授权改革文件，将原本归属总部的70项权力完全下放给旗下的国投电力公司。授权后，总部只选派董事长、党委书记、纪委书记和专职股权董事，以参与公司治理履行出资人职责，行使股东权利。而下放的70项权力中，包括过去总部牢牢掌握的财权、事权和人权。

另一方面，国投公司在试点中推动国有资本向“命脉”“前沿”和“民生”等领域集中。比如将股权投资基金作为进入前瞻性战略性新兴产业的有效途径。国投公司董事长王会生称：通过试点，国投公司在国有经济布局结构调整中放大了资本经营的重要作用。

除了国投公司这样的老牌央企，一些“新成立”的央企也在公司定位上有了新的起点。诸如由中国电力投资集团公司和国家核电技术有限公司新组建的国家电投集团公司，明确将“坚持以国有资本投资公司为方向”作为企业的一项基本原则。由南北车合并而来的中国中车，明确打造以产业投资为目的、资本运营为手段、高端制造为核心的世界一流投资集团。

一批试点企业的“蹚路”，将为未来更多企业回答国有资本投资公司的功能定位、体制机制和运营模式等重大问题提供实践依据。财政部部长助理许宏才表示：“今后国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资、运营公司这一平台，通过规范的法人治理结构，以市场化的方式层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。”

国资委—国有资本运营和投资公司—经营性国企的三层管理体制的方向已清晰可见。剩下的只是路线图和时间表问题。显然国有资本运营公司和国有资本投资公司，一定不能是夹在国资委和央企中间的一个层级，如果只是一个夹层，而这个层次还不能去行政化，相当于是第二个国资委，对于改革的初衷没有益处。

四、混合所有制改革由“冷藏”到“解冻”

推进公有制经济之间股权多元化改革，也被写入“十三五”规划纲要。这是新的提法。例如，中远和武钢的交叉持股就是这种类型。

据悉，2015年底、2016年2月初，中国远洋控股股份有限公司、武汉钢铁股份有限公司、中国船舶工业股份有限公司三家企业连续发布公告，对外公开无偿划转各自国有股份的消息。原本就处于同一条产业链上下游的三家企业，经过股权转换，形成了新的内部市场，一条崭新的全产业链条重组路径渐渐浮现。这种上下游产业链重组思路，为央企重组打开了新的实践窗口。过去交叉持股是为了投资，现在交叉持股和产业链条整合有密切的关系。通过交叉持股获得发言权和话语权，与经济发展和结构改革密切相关。

“十三五”规划纲要提出，稳妥推动国有企业发展混合所有制经济，开展混合所有制改革试点示范。引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。

混合所有制有所突破，这是各方面热切期望的。现在配套政策，尤其防止国有资产流失的文件都已经出来了，这有利于推动混改。以前在配套措施没出台之前存在不敢改革的现象，但现在已经消除了这方面的疑虑。本轮国企改革的各项措施中，混改酝酿的时间最长，但是由于没有具体的操作细则，推进的进程显得有些滞后。2015年初，地方推动混改还比较积极，但也有些忙乱，部分混改项目被叫停或暂时搁置。当时地方政府也等待中央的顶层设计方案，所以混改陷入相对的低潮。随着混合所有制写入“十三五”规划纲要，2016年混改有望春潮再动。地方国有企业改革正进入实际操作阶段。

继2015年中央出台国企改革系列配套文件后，目前已有河北、福建、甘肃等省市公布了国有企业改革的实施意见。另外，上海、四川、宁夏、山东等地还专门针对发展混合所有制经济单独发文。

上海于2016年3月9日印发《本市国有企业混合所有制改制操作指引(试行)》。3月28日，四川省公布《关于省属国有企业发展混合所有制经济的意见》。此前，上海和四川的改革意见都对混改的流程、方式作出了较为细致的规定。例如，2016年3月28日四川省政府公布的混改意见除原则和目标外，具体阐述了混改的途径、决策程序、资产评估方式等。

2016年3月16日，福建省公布的国企改革实施意见则提出，将改制上市作为实现混合所有制改革的主要形式。同样在3月份，宁夏国资委也发出通知，要求有意愿推进混改且符合条件的企业于本月底前提交材料。

针对发展混合所有制经济，实施方案最为详细的要数上海。上海市不仅早在2014年就发布了《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见(试行)》，并且上海国资委还于2016年3月9日出台了《本市国有企业混合所有制改制操作指引(试行)》。上述混改操作指引显示，混改应包括制订改制方案、履行决策程序、开展审计评估、实施产权交易、办理变更登记等五个主要环节。另外，该指引还详细列明了混改的决策程序、需要提交的材料、如何引入战略投资者等。

山东省继2015年12月推出混改试点企业名单后，2016年3月中旬正式发布《省属国企发展混合所有制经济的意见》，标志着混改全面推开。此外，徐州市国资近期下发的《2016年度主要工作安排》指出：“稳步推进徐工集团改革，加快集团整体上市步伐支持徐工集团内部企业重组和资产重组，优化国有资本结构，坚定不移地将徐工混合所有制改革推向深入，通过引入金融和产业资本、实施员工持股。”徐工集团旗下拥有A股公司徐工机械，目前，徐工集团持有徐工机械42.13%股权，徐工集团董事长王民此前曾表示，预期会将国有控股降到25%左右。

2015年中央和地方的改革文件聚集在原则和方向上，2016年各地方公布的各项实施方案侧重在操作流程或具体做法上。一是国企利润下滑形成倒逼效应，二是顶层方案和地方实施细则的成熟和公布，三是混改被写入“十三五”规划和高层的讲话推动，这三方面的动力有望让低潮中的混改再次萌动。

五、　央企董事会改革长期试点为何难成正果

国资委于2015年12月15日下发文件通知，决定国家电力投资集团公司、中国中车集团公司纳入建设规范董事会试点企业范围。截至2015年12月，纳入建设规范董事会试点范围的中央企业已达85家。这份历时11年交出的成绩，算不上优秀。从数量上来看，改革的成果很显著，已经接近国资委监管下央企数量的8成。但是从每年不到8家的推进速度上来看，改革的质量并不高。当下，董事会建设规范已经完成了由试点向试面的转变，进入到深水区的改革将更加困难。

为何央企董事会改革长期试点难成正果？枝叶乱晃悠，根本没有动。董事会试点改革的根本，在于合理分配董事长与总经理的权力，实则是对所有权与经营权进行分离。要实现所有权与经营权的分开，需要从三方面进行推动：第一，修订法律以明确“董事长不能插手经营”的规定，解决“一权独大”的问题。第二，发展混合所有制，解决“一股独大”的问题。第三，真正实现董事会、监事会、经理层的分权制衡，解决“一人独大”的问题。

国资委在中央企业中推行规范董事会建设已11年。按照现代企业制度要求，公司的股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责要明确，要形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。

而相当一批国有大型独资企业是按照1988年的企业法设立的，没有董事会；即使是按公司法设立的国有独资公司，其董事会成员与经理人员高度重合，企业的决策权与执行权没有分开，董事会也不能很好地发挥作用。2004年2月，国资委向国务院提出在中央企业进行国有独资公司建立和完善董事会试点工作，得到了国务院的同意之后，国资委从同年6月开始在中央企业中启动建立规范的董事会试点工作，旨在建立现代企业制度，完善公司法人治理结构，建立规范有效的董事会。

2004年6月，国资委决定成立建立和完善国有独资公司董事会试点工作领导小组，并下发文件明确了试点的主要思路和措施，其中最大的亮点是引入外部董事。国资委提出，试点企业的董事会要引入外部董事，即非本公司员工的外部人员担任的董事，且人数要超过全部成员的半数。2005年10月17日，宝钢集团依照公司法改建为规范的国有独资公司，成为第一家外部董事全部到位且超过董事会成员半数的中央企业。到2015年12月，随着国家电力投资集团公司、中国中车集团公司纳入建设规范董事会试点企业范围，董事会企业已经达到85家。

11年的时间，试点企业占到了国资委直属监管企业(107家)的79%，在绝对的数量上已步入收官阶段。但从另一个角度来看，平均到每年的试点企业却是不到8家，推行改革的速度却并不能让人满意。

董事会试点的缓慢，究其原因在于，长期以来的董事长“一家独大”的局面难以迅速改善，经营权的下放很不顺畅，因此拖慢了董事会试点的改革进程。

引入外部董事的制度设计，目的在于避免董事会“内部人控制”，让董事会决策、经理层执行、监事会监督的公司法人治理结构成为可能。重大事项的决策权、经理层的选聘权、薪酬的确定权，通常被认为是现代企业制度下董事会的主要职能。然而，在国企试点的11年的时间里，这些作为国企董事会最核心的职能一直未能充分发挥。

在重大事项的决策权上，董事会发挥的作用仍然有限。企业重大事项如资产重组、班子成员调整变动、重大投资仍要报国资委决策，国资委仍是实质上的董事会。

国资委不肯放权给董事会，董事会不肯放权给经理层，这是董事会试点不能成功的症结所在。新一轮国企改革，明确要求“推进董事会建设”，并特别强调“落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预”。22号文件(也就是《关于深化国有企业改革的指导意见》)已经讲得很好了，国企董事会建设在迎来改革契机的同时，必须一改过去“隔靴搔痒”的做法。但是，很难落实。

国资委应当下放权力至董事会，重大决策、薪酬、总经理聘任权都应当由董事会负责，董事会将经营权下放给总经理，两级下放的同时进行三权制衡。必须实现权力下放和分权制衡，才能真正发挥出董事会的作用。要完成权力的下放，需要双管齐下：一方面，国资委应当将必要的权力下放至董事会，将重一些事情的决策、薪酬管理、总经理聘任等权力交由董事会负责。同时，董事会将经营权下放给总经理，改变以往董事长集决策权、执行权、监督权于一身的现象，实现真正的三权制衡。

董事会改革的三步曲，先解决董事会有权的问题，再解决放权的问题，然后解决三权制衡的问题。现在的董事会改革在枝枝叶叶上下功夫，不解决根本问题，很难试出什么好成果来。要在国企改革中修改《中华人民共和国国有资产管理法》，从法律上解决所有权与经营权分离的问题，特别是董事长管决策不要管经营的问题。从制度上探索对董事长权力监督的问题，再就是股份多元解决一股独大的问题。公司治理中应当明确党组织、董事会、监事会、经理层的法定地位，划分权力、责任、义务的边界，从而将党管干部与现代企业制度更好结合起来。

六、职业经理人将经过试点推开

自中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次在中央文件中提出“建立职业经理人制度，更好地发挥企业家作用”后，中央又先后多次发文对“建立职业经理人制度”给出了相关指导意见。

2015年10月，新兴际华集团召开干部大会，由董事会直接选聘总经理。原新兴际华集团公司党委常委、副总经理杨彬被聘为总经理。这是在央企层面上，首次由董事会直接聘任总经理，受到了广泛关注，“破冰”意义远胜于新任职业经理人对公司带来的改变本身。通过体制内高管的身份转化而进行职业经理人制度尝试的并非仅此一家。而职业经理人的试点在央企集团层面还未正式付诸实施。职业经理人制度是国务院国资委在中央企业启动的试点。第二批试点将从中央企业实行市场化选聘经营管理者试点的单位中，优先选择2—3户处于充分竞争领域的商业类企业，以及经营困难、重组改制、发展混合所有制经济等企业开展。

2016年被称为新一轮国企改革的“落实年”，“在国企中建立职业经理人制度”为试点内容之一。此次改革强调的是形成职业经理人制度，不仅仅是引入几位高管。

长期以来，“职务能上不能下、人员能进不能出”让国企用人缺少流动性。经营管理者以行政任命为主、与市场少有交流的状况，影响着企业的活力。国有企业需要按照社会主义市场经济的内在要求建立现代人力资源体系。基于此，选人用人成为新一轮国企改革的重要内容，十八届三中全会明确提出，建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。

引入职业经理人，在企业界早已不是新鲜事。职业经理人通常指在所有权、法人财产权和经营权分离的公司制企业中，全面负责企业经营管理、对法人财产拥有经营权和管理权的职业化企业经营管理专家，通常由企业在职业经理人市场中聘任，以年薪、股票期权等为获得报酬的主要方式。随着公司法人治理结构的逐步完善，越来越多的大型企业、特别是股份制企业引入职业经理人，让具有专业知识、专业能力的专业人员在日常经营管理中发挥更多作用，实现董事会和经理层各负其责、有效制衡。

中国建材集团旗下公司中国巨石股份公司算得上我国最早的国企引入职业经理人实验的成功样本。由民营企业家身份转变为国企操盘手的职业经理人张毓强则是实验的直接推手。早在20世纪90年代末，中国建材的前身中国新型建筑材料公司(简称中新公司)由于受到亚洲金融危机的冲击，深深陷入经营困境。而当时中国最大的玻纤企业巨石集团，也急需筹集资金扩大仅有1万吨的产能。此时，巨石集团的当家人正是张毓强。为了筹集企业急需的运作资金，同时为了抵御国外资本趁经济危机的恶意收购，张毓强决定与中国建材联合上市，开辟资本化运营道路。1999年3月，巨石集团的控股方振石股份与中新公司及另外两家公司，联合发起成立了中国化学建材股份有限公司(简称中国化建)，并成功上市。巨石集团成为中国化建的子公司，张毓强的身份也由振石股份的董事长转为中国化建的副总经理，就此完成了从民营企业家向国企职业经理人的蜕变。

有了收编张毓强及其下属公司的成功经验，中国建材在2007年又与浙江、江西、湖南等省的民营水泥企业联合组建南方水泥有限公司(简称南方水泥)。在组南方水泥时，其中80%的民营企业老板接受聘书，成为南方水泥的职业经理人。目前，在中国建材的职业经理人队伍中，除了像张毓强这样从混合所有制过程中收编而来的原企业所有者，还包括国有企业身份员工身份转化和从社会上直接招聘两种类型的人才。张毓强等民营企业老板融入中国建材既是对国有企业所有制改革成功的探索，也是国有企业收编民营企业家的典型样本。

2015年7月8日，四川长虹电子控股集团启动了面向全球的总经理公开选聘工作。通过严格的资格审查和测评等环节，14名通过初试的应聘者，有6名进入答辩面试环节。经过长达4个月的层层把关、反复比较后，2015年11月25日，李进脱颖而出，成为长虹上市22年来第一位经过市场化选聘的总经理。长虹推行职业经理人制度的效果如何还有待于进一步观察。

2014年4月，董秘出身、43岁的刘卫华接过了汾酒销售公司总经理的权杖，开始了汾酒运营体制的改革。经过层层筛选，刘卫华他们从来自全国各地的200多名应征者中选出5名职业经理人，通过责任承包的形式，每个职业经理人负责一个区域事业部，事业部都按照准公司化运作，除了不具备公司法人地位之外，事业部在人事权和财政权拥有充足的空间，并最大限度地获得了独立决策的权力。

不同于长虹控股、新兴际华等国企通过内部人的身份转化来获取职业经理人，也不同于中国建材通过收编民营企业家来获得，汾酒完全从公开的市场中海选职业经理人的尝试显得更大胆，也更彻底。或许这才是在中国职业经理人市场和职业经理人制度建设成熟之后，所有企业获得职业经理人的终极形态，而汾酒只是迈出了整场变革的第一步。

此前，我国已有一些地方国企探索引入职业经理人，部分大型央企也试行在全球公开招聘高管。显然，此次改革强调的是形成职业经理人制度，不仅仅是引入几位高管。建立职业经理人制度，意味着在试点成熟后要形成一套完善的制度，具备条件的企业都将推广开来，职业经理人会形成一定的规模，在管理层中占有相当的比例，而不是高管中的点缀。建立职业经理人制度，大背景是在选人用人方面更加市场化。这意味着职业经理人是“市场化来、市场化去”。此前，央企系统公开招聘的高管中，约九成来自于系统内或有国企背景，今后可能会有更多的系统外专业人员进入国企管理层。请得进来，还要能出得去，要建立起有效的激励约束机制，提高流动性，不能成了新的铁饭碗。建立职业经理人制度，还要求形成更加规范的职业经理人市场，人员专业化程度高、流动合规有序。国企管理人员将分为三类：组织任命的企业负责人、市场化选聘的经营管理者、职业经理人。

今后，央企无疑仍将有一定数量行政任命的企业负责人。同属于经营管理者，职业经理人与其有何不同？国资委成立后，多次面向海内外公开选聘高管，部分通过市场化选聘的高管已进入大型央企董事会。职业经理人会不会就是市场化选聘换个名称？新一轮国企改革，企业领导人员会突出“分层分类”。具体来讲，包括三类：组织任命的企业负责人、市场化选聘的经营管理者、职业经理人。国资委副主任张喜武介绍说，组织任命的企业负责人有一定的行政级别，并可以根据需要在央企之间、央企与其他机构之间进行岗位转换。当然，对于这部分企业负责人，今后也将强调广开推荐渠道，依规考察提名，依法履行选用程序，根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同方式。市场化选聘的经营管理者与职业经理人，都来源于市场。二者的区别体现在三方面。管理方面，市场化选聘经营管理者要综合考评政治责任、经济责任、社会责任履行情况，而职业经理人由董事会考评，主要看经营业绩指标完成得怎么样。薪酬方面，市场化选聘是基本薪酬加绩效加激励的结构化薪酬，实行上限调控，后者完全市场化，由董事会与职业经理人谈判决定。退出方面，聘任关系终止后，前者可根据工作需要与用人方协商合理使用，后者聘任关系终止后，解除劳动合同，自然回到人才市场。

国企管理层更多地采用公开遴选、竞聘上岗、人才中介机构推荐等市场化方式，将吸纳一批确有真功夫、市场充分认可的优秀人才到国有企业干事创业，有利于国企做强做优。当然，职业经理人不能为引进而引进，关键要鼓励其干得好。今后将健全经济责任审计、信息披露、追过扣回等约束机制，加强考核和追责。今后市场化选聘的经营管理者将主要出现在企业集团层面以及经理层的关键岗位，而职业经理人则会在央企的二、三级公司经理层更为常见。

对于央企引入职业经理人，许多人认同其积极意义，但也存有不少疑虑。职业经理人从市场中来，薪酬怎么定？要不要与市场接轨？如果依照市场化薪酬水平，会不会出现职业经理人薪酬高过企业“一把手”的现象？人力资源和社会保障部劳动关系司巡视员茹英杰说，未来职业经理人将根据业绩指标完成情况实行市场化薪酬。具体企业的职业经理人薪酬定多少，属于企业内部的薪酬分配权，是企业的法定权利，由企业依法依规根据市场情况和职业经理人的市场价值自主决定，同时探索完善中长期激励机制，建立科学合理的业绩考核评价体系，激发职业经理人创造突出业绩的积极性。职业经理人的薪酬很可能高于董事长、总经理，事实上这种情况在金融央企已经大量存在，企业内部并未觉得有何不妥，也不会影响各方的工作积极性。

职业经理人薪酬也许比企业一把手高，但职业风险也高。如果不能很好地完成业绩指标，职业经理人降薪、离职都是很自然的事；如果业绩平平或者业绩不错但董事会对管理层有新的调整和要求，职业经理人也会面临不再续约、重新找工作的情况。

职业经理人制度将实行外部引进和内部培养相结合，未来将畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，由董事会按市场化方法选聘和管理职业经理人。无论是改革后聘用的职业经理人，还是企业原有员工，都要坚持市场化方向，建立起以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，真正形成各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。

我国已经拥有一批专业化的职业经理人，国企内部也有很多优秀人才，只要打造健全的环境，随着试点的开展，国企的职业经理人市场会逐步成熟。初期，可考虑先在市场化程度较高、已经实现股权多元化的央企子公司开展。同时，新一轮国企改革是综合性的改革，既包括用人制度的改革，还包括分类、混合所有制、授权董事会等多个方面改革。这些改革措施互相促进，将使国企的市场化水平得到提升，也有利于职业经理人制度本身的顺利推行。

七、国企员工持股得到实在推进

关于股权多元化，2015年9月出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》就已提出：鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理；鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。

据统计，世界500强企业绝大多数都拥有多元化的股权结构。而在国有企业的现实语境里，常常被公开披露的“国有资产流失”“违规向民营企业让利”等诸多案例，似乎加重了公众对股权多元化改革的担忧，也让部分国企领导因可能带来的“风险”而对于改革慎之又慎。

员工一持股，马上就有人炒作为私有化、国有资产流失。贴上这种意识形态的标签，容易使当事人担心政治风险而不愿推进改革，产生了改革阻力。现在的员工持股更多是技术、专利、投资等量化入股，应该实事求是地加以评判，不能说个人一持股就是私有化。以现在《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国物权法》法律法规的保障，各类监管条例的制定，以及产权交易市场的建立等，大面积的国有资产流失不可能出现。

目前，包括上海、山东、江苏、浙江在内的25个省份明确出台了国企改革方案，多数地区的方案均提出探索实行员工持股，一些地区还明确了员工持股试点的时间表。例如，河北省提出，按照“试点先行、优选对象、严格规范”的要求，选择若干人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、科技服务型企业开展员工持股试点。2015年底前，完成试点方案制定工作，2016年基本完成试点工作。福建省在2016年3月17日出台的《关于深化国有企业改革的实施意见》中明确，将稳妥推行混合所有制企业员工持股。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的高新技术企业和新兴产业型企业实行员工持股试点。山东省国资委2015年年底下发的《关于开展混合所有制改革试点工作的通知》(以下简称《通知》)称，将重点选择58家省管二级及重要权属企业开展“混改”试点。《通知》要求，试点企业下一步将引入社会层面的战略投资者，积极开展员工持股。

据了解，被列入山东“混改”名单的山钢日照公司已获得山东钢铁集团以外的资本金逾70亿元。与此同时，山钢集团正在积极探索旗下子公司山钢日照的内部员工持股，持股方案已初步形成。

员工持股无疑是国资改革的重点、也是亮点之一。它是混合所有制改革的一个重要形式和突破口，可以很好地调动员工积极性。但在执行时又要强调“红线”意识，加强监管以防止国有资产的流失。这里的员工持股并不是指人人持股、平均持股，而是以经管和科技骨干为主的核心员工持股。

事实上，国有企业的员工持股并不是新事物。早在1984年，当时的国家体改委在《城市经济体制改革试点工作座谈会纪要》中就提出，“职工工资实行多种形式，全额浮动，上不封顶，下不保底。允许职工投资入股，年终分红。”由此开启了国有企业股份制改革的探索。

不过，此后的二十余年间，员工持股方案因容易引发国资流失而不断搅起外界争论，并屡次被叫停。2002年至2004年，国企改制中MBO(管理层收购)的员工持股方式一度十分流行。但在相关配套制度和制约措施不健全的情况下，员工持股最终导致了利益输送等严重后果，进而造成了国有资产流失。

尽管各方还有顾虑，推行员工持股的国企上市公司还没有形成潮流，但主导改革的政府部门似乎已经下定决心，趋势和方向也已确定。

李克强总理在2016年两会期间所做的《政府工作报告》中强调，要推进股权多元化改革，开展混合所有制、员工持股等试点等一系列配套措施。决策层正在通过出台相关政策，推动更多合适的国有企业加入到员工持股的团队中，而科技型国企或许将成为本轮的国企改革员工持股计划的“排头兵”。

2016年2月26日，财政部、科技部、国资委联合发布了《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》(以下简称《办法》)，这被认为是在科技主导型的国有企业推动员工持股计划的“头炮”。《办法》规定，实施股权和分红激励的国有科技型企业应当建立规范的内部财务管理制度和员工绩效考核评价制度，年度财务会计报告经过中介机构依法审计，且激励方案制定近3年内没有因财务、税收等违法违规行为受到行政、刑事处罚。

从国际经验来看，在对人的创新依赖度较高的科技类企业进行股权激励争议性会比较小。通过股权分红的改革，科技人员可以分享自己创造的成果和价值，可以从根本上调动科技人员的创新积极性。

实际上，作为一项面向全国推行的政策，国有科技型企业核心技术员工持股或分红激励的政策此前就已在多地开展过试点。早在2006年，上海张江高新区就设立了“职工持股信托”计划，并于2007年再次增资。该计划主要针对从事创新创业的国有企业、高等院校、科研机构，这些机构或企业可采取股权奖励、股权出售、股票期权、增值权奖励等方式，对技术人员和管理人员进行激励。张江“职工持股信托”计划设立的初衷是基于对公司转型前景的强烈信心，同时以此种方式将员工利益和公司利益相互绑定。武汉东湖国家自主创新示范区也先后有34家企业开展了股权激励试点，业务范围涵盖光电子、软件服务外包等，涉及中央企业、市属国企、高等院校、科研院所等不同类别的企业。合肥的试点经验则将实行股权激励的企业范围进一步扩大。据界面新闻记者查询发现，截至2013年11月，合肥已有127家企业参与试点，激励科研及管理人员总数达到553人，激励金额已超过1亿元。

2010年2月20日，财政部和科技部联合印发了《中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法》的通知，明确了在中关村国家自主创新示范区开展企业股权和分红激励试点工作。2009年，中关村最初实施股权激励的有6家企业，仅仅两年后，中关村已有350家单位申请参加包括股权激励在内的试点，其中中央企业146家，北京市属企业超过了200家。

在中国推动科技类企业的员工持股计划有很深刻的现实背景，也可以说是市场倒逼出来的改革。根据国家统计局的数据，2015年规模以上工业企业实现利润63554亿元，比上年下降2.3%，而国有控股企业利润下降幅度达到21.9%。

在中国，国企普遍存在活力不够、盈利性不强的问题，而“外面”的大多数企业、尤其是科技类企业，如果要引入新的人才都会适当给予其股份，例如公众熟知的BAT等，国企如果不“出招”，如何与他们竞争？

针对外界关注的员工持股可能导致的一系列问题，三部委公布的《办法》为其上了“保险栓”。《办法》规定，企业不能因实施股权激励而改变国有控股地位，大、中型企业不得采取股权期权的激励方式，企业用于股权奖励的激励额不超过近3年税后利润累计形成的净资产增值额的15%。《办法》还称，企业实施股权奖励，必须与股权出售相结合。股权奖励的激励对象仅限于在本企业连续工作3年以上的重要技术人员等。

不过，在当前国企改革员工持股计划的具体操作中，员工具体持股多少，企业各有各的规定，从这点来看，争论二八开还是三七开毫无价值。中国的国企改革不能用计划经济的老套路设计一个固定的指标或者原则，关键是要建议一个合理的现代公司治理框架，从而做出专业的、也更符合实际情况且公开透明的判断，这是问题的核心，也是难点。

八、国企高管薪酬实行“双轨制”

据财政部发布的数据，2016年1—2月，中国的国有企业经济运行仍面临较大压力，收入、利润同比也在继续下降，其中利润总额同比下降14.2%。

薪酬分配改革无疑是国企改革中的“硬骨头”。长期以来，央企和地方国企因为高额的管理者年薪饱受外界诟病。决策层下决心对国企领导人的钱袋子“动刀”凸显了中国经济面临的严峻挑战和这些企业内部存在的严重问题。

2014年8月，中共中央政治局审议通过了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》(以下简称《薪酬改革方案》)。目前央企上市公司高管薪酬遵循了按照企业经营绩效和行业发展情况给央企高管市场化定价的规律。而在长期以来收入都较高的银行业，高管年薪也随着利润率一起下降。中国银行、中国工商银行、中国建设银行、交通银行的年报显示，其高管年薪较2014年都有不同程度的下降，有的降幅超过50%。例如，中国工商银行2015年年报显示，该行董事长姜建清的总薪酬为54.68万元，行长易会满总薪酬为54.68万元。而在2014年，姜建清、易会满的总薪酬分别为113.9万元和108.9万元。同一行业内上市央企高管的薪酬下降甚至“腰斩”，背后有行业利润下滑的原因，也是央企经营成果与高管薪酬直接挂钩的一个信号。

央企上市公司高管薪酬变动的背后，反映的是针对央企内部组织干部和职业经理人的薪酬实行“双轨制”的趋势。新一轮的国企薪酬改革实施后，很多央企的总裁和总经理往往采用市场化选聘的方式任用，成为职业经理人，其薪酬不设“天花板”。今后类似情况将会越来越多。

在国资委下一步着力推进的“十项改革试点”中，与薪酬改革紧密相关的就包括市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度、企业薪酬分配差异化等多项改革试点。未来国有企业高管的理想模式主要分为两大类：体制内的是由国资委任命的企业干部，体制外的主要是企业经营管理人员，属于职业经理人，其薪酬完全由市场行情决定。与已经取得一定效果的央企上市公司和集团层面的薪酬改革相比，众多地方国企和央企二、三级公司薪酬改革的进展则较为缓慢。目前薪酬改革存在一种情况：很多高层看得到的地方改了，看不到的地方没动；上面动了，下面没动。一些央企的二、三级公司和地方国企的薪酬制度改革较为滞后，缺乏推进改革的动力。薪酬改革在一些央企下属二、三级公司和地方国企中执行比较困难，面临的主要问题在于“上面改了，下面没改”，导致出现薪酬倒挂，央企子公司老总的年薪可能比总部高管的年薪还高，更深层次的原因在于“大家都不想放弃既得利益”。

自2015年以来，央企和地方国企针对薪酬方面的改革都在持续“发力”。在地方层面，多个省份的国企出台了限薪方案，而一直高高在上的央企巨头也正在尝试一系列针对薪酬方面的调整措施。公开信息显示，在各地实施的改革中，有河北、山西、山东、陕西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、江西、福建、湖北、湖南、四川、贵州、云南、广东、海南、甘肃、青海、内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏等25省份向社会公开了他们的改革方案，明确对省属国企负责人的薪酬进行限制。

据了解，浙江省经国务院核定的职工平均年薪为9.71万元。该省省管企业负责人平均薪酬将减少31.5%。广东省国企负责人薪酬下降超过30%，与职工薪酬差距缩小至6.5倍，而在完成省直国资委直属国企负责人薪酬改革后，广东市属国资委负责人薪酬改革方案还在审批之中。宁夏自治区的力度最大，宁夏此前印发的《关于深化自治区属国有企业负责人薪酬制度改革的实施意见》显示，改革后区属企业负责人薪酬较改革前下降13.5%，与职工平均差距缩小到5倍左右。

国企全面深化改革应该始终以市场化为主轴。不仅仅是盈利表现，目前中国的人力资源价格还不完善，尤其是在央企和国企，在业绩考核和激励机制上都存在很严重的僵化问题，这会造成很多企业的人才流失。未来国有企业高管的理想模式主要分为两大类：体制内的是由国资委任命的企业干部，体制外的主要是企业经营管理人员，属于职业经理人，其薪酬完全由市场行情决定。

改革并不是“一降均降”，薪酬分配向核心员工、基层员工倾斜应成为下一步改革的大趋势。以往在国企高管薪酬问题上一味限薪的做法“有点极端”，可能导致一些被限薪的中层管理人员或骨干员工出走，这对央企本身的经营来说是比较危险的信号。

对此，一些“巨头”正在谋求改变。多家央企上市公司均表示，要在薪酬政策上向一线职工倾斜。中煤能源就表示，要求各单位在结构调整上下功夫，通过管理人员多降工资，一线职工少降或不降工资，在实现薪酬整体下降的同时，保证职工队伍基本稳定。

中国西电也公开发布信息称，要对生产、营销、科研等一线岗位实行工资倾斜政策；中国国航表示，2015年调整了乘务、地面人员薪酬福利标准，进一步体现了向低收入群体倾斜，加大对基层、一线岗位人员的工资激励水平，增加乘务人员浮动工资收入。

自《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》实施以来，薪酬制度改革率先在央企开展，2015年已经取得一定效果，预计将在省属国企层面全面推开。关键问题在于能否落实。因此，在地方国企和央企二、三级公司的薪酬改革中，不管上市与否，不管是央企还是地方国企，国企高管的薪酬应该一律公开。这应该是第一步要做的，因为这会形成一种监督和压力，并带来约束和制度的执行效果。

2016年是国企改革的重要推进之年，在国资委下一步着力推进的“十项改革试点”中，与薪酬改革紧密相关的就包括市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度、企业薪酬分配差异化等多项改革试点。

九、国有资本划转社保在山东获得突破

在老龄化社会和养老金缺口的双重压力下，国有资本划转充实社保基金的信号越来越强烈，2016年有望迎来比较明显的政策推动。国务院2016年3月28日向社会发布了《全国社会保障基金条例》(以下简称《条例》)，对全国社会保障基金的性质、定位、筹集、使用、资产配置、投资运营、监督等环节作出了进一步的规范。

值得关注的是，《条例》明确，该基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充和调剂。

《条例》还规定了社会保障基金规模的调整标准，而之前并没有明确说法。这也意味着社保基金的来源由目前的财政拨款和投资收益为主逐渐转向国资划转社保和基础养老金的委托投资。《条例》从法律规范的角度阐述了社保基金的资本构成和主要来源，为国有资本划拨社保基金奠定了法律基础。

而此前在2016年全国两会期间，国务院总理李克强在《政府工作报告》内首次将“制定划转部分国有资本充实社保基金办法”写入其中，并将此列为2016年八大重点任务之一。李克强表示，要继续提高退休人员基本养老金标准，各地要切实负起责任，确保养老金按时足额发放。制定划转部分国有资本充实社保基金办法。中国目前的劳动年龄人口是在不断减少的，而养老水平会水涨船高。将国资划入社保是为社保能够在老龄化问题逐渐严重的情况下正常运转所做的积极准备。

实际上，中国政府将国有资本划转充实社保基金的想法早在多年前即开始实施，但是一直进展不大。国资给社保“输血”这条路已经走了接近20年，1997年中国统账结合的制度设立之初就开始了关于划拨国有资产补充社保基金的讨论。2009年虽然出台了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，但由于引发了证券市场的剧烈波动而被迫偃旗息鼓。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，划转部分国有资本充实社会保障基金，却也始终未见到相关的实施方案。

在2015年3月由国务院发展研究中心主办的2015年“中国发展高层论坛”上，财政部长楼继伟再一次提出了用“划拨部分国有资产至社保基金”的办法来解决“上一代人造成的养老金缺口要后代人提高养老保险费率来弥补”这一历史难题。改革之前的职工没有养老保险缴费，实际上扩大了国有企业的资本积累。同时国家预算大量投入国有企业，这样从两个渠道造成了巨量的国有资产。划拨部分国有资产补充社会保险基金，就是而且应该仅仅就是针对视同上交而造成的养老保险金的缺口。这次国资划归社保是处理历史遗留下来的“包袱”。现行城镇职工养老保险体系筹建于1997年，回到那个时点，绝大多数在职与退休职工都是国有企业职工，在1998年国进民退的过程中，国有企业濒临破产，为了能轻装上阵，国企把退休职工的养老义务推给了社会，没有补缴历史欠交的社保，从而形成了社保转轨的历史窟窿。

过去国企红利直接用于社会保障等民生领域存在着诸多的障碍，这次改革让国有资本作为社保基金的有力补充，它更多体现的是国有资产如何更好地取之于民和用之于民，可以说这也是国有企业应当负担的责任。

尽管专家们多次发文呼吁国企要“放血”，但从最近几年的情况来看，向来财大气粗的国有企业并未表现出太多的积极性。不含国有金融类企业，截至2015年9月底，中央企业和地方国有及国有控股企业资产总额已超过117万亿元。如果把国有企业股权每五年划拨10%给社保基金，至2030年划拨至40%后保持不变，那么分红收益折现后相当于2014年GDP的25.2%(相当于16万亿元)，基本可以抵消转轨成本。

不过，截至2011年末，国有股份累计划拨给全国社保基金理事会的资金仅为2119亿元，只占中央和地方持有的全部国企股份净资产的1%，仅占国有上市股份的1.5%。

当然，地方政府近年来也在有意加快推动这一战略举措。比如山东省正在将30%省属企业国有资本划转到省社保基金理事会。2014年6月，山东省委省政府出台的《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》，共计26条，其中第十八条即为“划转国有资本充实社会保障基金”，并提出设立山东省社保基金理事会，承接管理划转的省属企业国有资本，行使投资者职能。2015年5月18日，山东省属企业部分国有资本划转省社保基金仪式举行。山东能源集团、山东机场公司、山东盐业集团三户省属企业作为首批划转企业，将30%国有资本划转省社保基金理事会。仅仅11天之后，剩余的15家省属国企30%的国有资本也划转到省社保基金理事会。至此，18户企业共向社保基金划转国有资本180.65亿元。

山东省这样做可以避免目前国企红利被返投国企、其他群体享受不到的问题，使国企红利能够真正取之于民、用之于民。不过，山东的做法颇具实验性和创新性，经验也在总结当中。山东的改革忽然冷下来，或者说公开报道少了，一方面是因为高层是否还在存疑，另一方面是在改革依旧缓慢的大背景下，国企内部依然存在着不积极甚至很强的反对力量。

此外，要真正建立并发挥社保基金对养老保险基金的补充作用，仍然有几个关键问题需要厘清。而2016年3月28日颁布的《全国社会保障基金条例》并没有明确该如何操作。据了解，具体的划转方式，如划转比例、是所有权划转还是分红权划转或其他划转方式等还需接下来相关细则的出台。可以选择一些收益一贯比较稳的中央企业，拿出一部分产权划到社保基金名下，社保基金根据所持的这部分产权，通过年度分红持续获得收益。对于产权依旧不明晰的混合所有制国企来说，该如何处理和划转是必须考虑的问题，高层在下一步要在遴选合适国企上下功夫，避免产生不必要的后果。划转国资充实社保需要一个更长期的政策研究过程，不仅仅是为了解社保缺口的“近渴”。这一政策的主要目的，一方面是补充、提高社保收入；另一方面，是为了研究如何扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。国有资本充实社会保障基金一直被视为是弥补社保缺口的举措，但核心还是为了改善国有企业管理，完善国有企业的法人治理结构，它背后还是国企改革的问题。