每一轮国企改革，“会不会造成国有资产流失”都是公众担心的首要问题。本轮国企改革，要求吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国企改革变成牟取暴利的机会。2015年末，国务院出台《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，对防止国有资产流失做出规定。如何在积极推进改革的进程中，不让国有资产流失？我们应当研究解决。不过，不能把这当作不改革的理由。

近来，清理“僵尸企业”的鼓声如雷鸣般轰响，然而有些地方仍是按兵不动。有一些说法在流行，“先看看，等一等，别给自己惹麻烦”，有人为此解释，不是不想清理“僵尸企业”，而是拿不准，怕被指责国资流失。因而不少企业对清理“僵尸企业”持拖延观望的态度。应当说，这些议论和担心是可以理解的，但把清理“僵尸企业”与国有资产流失混淆的思想是站不住脚的，甚至是错误的。

一、放任僵尸企业是国资最大流失

新一轮国企改革，一系列新举措让人耳目一新：重组整合、混合所有制、员工持股、成立投资运营公司……所有这些改革的推进，有一道共同的底线——不让国有资产流失。

截至2014年底，全国国有企业资产总额1021187.8亿元，所有者权益355629.4亿元，其中，中央企业资产总额537068亿元，所有者权益为184446.6亿元。2014年末全国大陆总人口为136782万人，按照简单的算术平均，全国人均净资产26000元。这些国有资产来之不易，是新中国成立60多年来积累的共同财富。保障国有资产安全，是国企改革的前提和底线。

公众对流失有担心，还因为在此前的国企改革过程中，侵吞、挥霍国有资产现象时有发生。一段时间以来，对国有资产的监督手段比较单一，主要是通过审查账目、查阅文件等形式。不少监管制度只规定违法违规情形，没有具体追责的实体性和程序性规定，以至于国有资产发生损失后无人担责。

同时，国有企业治理结构还不健全，外部董事、外派监事作用发挥不到位，一些企业的内设监事会形同虚设，企业内部监督力量在履职中受到本企业领导制约，无法形成有效的权力制衡。

防流失从何着力？关键是让国企负责人做到从思想认识上主动防流失，从制度建设规范上织好安全网，让国有资产不能流失。2015年底出台的《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(以下简称《意见》)给出了加强企业内部监督、外部监督、社会监督及追责制度等药方，制度建设迈出了一大步。

《意见》提出，完善企业内部监督，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，防止权力滥用；加强外部监督，整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量；加强信息公开，保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权；强化追责，建立健全国有企业重大决策失职、渎职责任追究和倒查机制，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等违法违纪行为。这些措施落实到位，可望有效防止国资流失。

改革不能导致国有资产流失，已成为方方面面的共识，国有企业内部更是时时自我提醒。然而，一些国企也出现了“怕被指责国资流失而对改革拖延观望”的现象。例如，混合所有制改革、员工持股改革，不少国企表示，“先看看，别给自己惹麻烦”。授权董事会的改革一直被认为会受到热捧，现实中却有企业负责人表示，“授权未必是好事，授权后万一投资失误岂不是成了国资流失？”

新一轮国企改革的许多内容，会涉及资产的变动调整。要在推进改革的过程中防流失，但不能以防流失为理由而拖延改革。

先从国有资产流失说起。国有资产流失有两种形式，一种是指运用各种手段、各种渠道将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。这是产权转换所发生的“交易性流失”。另一种是国有企业“体制性流失”，当前国企改革着力解决的就是体制性流失的成本不断增大问题。亏损实质就是资产缩水，资产缩水的过程，也就是国有资产流失的过程。虽然这种流失常常不涉及违法、贪污腐败等，但如果不改革，不让企业成为真正的市场主体，不清理“僵尸企业”，那国有资产流失就不可避免。

国企改革与清理“僵尸企业”，都是一种资本流动行为。清理“僵尸企业”就是保障资产往高处流，往更有可能发挥其价值的地方流动。一些国企无效低效资产靠政府“输血”来维持，耗费了国家大量资金，欲活不能，欲死不甘心。必须让国企资产恢复“流动”的本质，国企资产不流动，就流失。

“僵尸企业”是指那些无望恢复生机，但由于获得放贷者或政府支持而免于倒闭的负债企业。是等着这类企业把行业中的优质企业拖垮，最后一起死，还是快刀斩乱麻，处置这类企业从而腾出必要的资源和空间？我们必须有所选择。

向“僵尸企业”宣战，是迄今为止中国在调整产业结构、化解过剩产能走出的关键一步。大量的“僵尸企业”占有了人力、土地、技术与信贷资源，导致“发行货币越多，流动性越紧张，资金的价格越昂贵”的怪圈。在“僵尸企业”效益低下又不让倒闭破产的情况下，契约精神和优胜劣汰的市场法则失灵，企业抓住政府“喜欢”GDP的心理，进行政策套利，大量中国企业追求产业低端，但又能很快见效的产业。这使得中国经济升级的阻力巨大，几乎无法前进。

2016年的经济工作供给结构改革是主题，去产能是主线，淘汰“僵尸企业”是主要抓手，兼并重组与清理退出是主要形式。要在推进改革的过程中防流失，但不能以防流失为理由而拖延改革，更不能以防流失为理由而拖延清理“僵尸企业”。

不改革、不清理“僵尸企业”，将是最大的国有资产流失。与交易过程中的流失相比，体制性流失后果更严重。如果消极对待改革，拖着等着看着，对发展中的机遇抱着“宁可错过，别万一犯错”的想法，企业在市场竞争中不能做强做优，甚至发生亏损、倒闭，那才是更大程度的国资流失。

二、应该对国资流失确定标准

改革不能导致国有资产流失，已成为方方面面的共识，国有企业内部更是时时自我提醒。然而，一些国企也出现了“怕被指责国资流失而对改革拖延观望”的现象。

一家能源类央企负责人在被问及是否会推进股权多元化改革时回答：“我们自己不会主动搞。涉及资产的改革，哪怕是兼并重组，也容易被扣上国有资产流失的帽子。”

混合所有制改革、员工持股改革，不少国企表示，“先看看，别给自己惹麻烦”。授权董事会的改革一直被认为会受到热捧，现实中却有企业负责人表示，“授权未必是好事，授权后万一投资失误岂不是成了国资流失？”

新一轮国企改革的许多内容，会涉及资产的变动调整。要在推进改革的过程中防流失，但不能以防流失为理由而拖延改革。这就需要进一步明晰“流失”的定义。

狭义上的国资流失容易判断，一般具有三个特点：主观意志，即经营者比较明确地事先知道某类行为会造成资产流失；方向确定，即涉及侵吞资产、利益输送等；企业事实上受到损害，这是资产流失的结果。许多国企负责人持类似观点。中国邮政集团公司总经理李国华表示，对于国资流失应重点关注两点。一是国企经营者是否以权谋私、中饱私囊；二是企业的各项决策是否严格遵守程序。

广义上的流失则存在不同看法。近几年，A股的“亏损王”多是大型央企，每次发报表时都会有人指责其“亏损导致资产流失”。国家鼓励大型国企“走出去”，但在海外投资的过程中，也出现了一些失败的项目，企业多次被舆论批评“资产流失”。企业亏损，资产总量肯定受影响。但是，企业也有为难之处。商场如战场，谁能保证每一项决策都正确？年年都盈利？有些项目可能一年两年不盈利，但三五年后或许会给企业发展带来极大的利好，这样的项目要不要搞？

目前，关于国资流失缺少确定的标准。特别是舆论所说的一些“资产流失”，不少是基于主观判断。法律法规不可能对具体的交易行为一一规范，但对于涉及国有资产的市场交易，今后应完善法律法规，修改国资法，增加国有资本交易程序的内容。包括细化交易程序、健全交易市场、确定资产受让条件和竞价要求等等。在改革的进程中防止流失、消除争议，最关键还是公开透明。

公开是最好的约束。信息披露真实、全面、及时、充分，既能方便监管部门进行全过程的监督，对企业运营也会是无形的强大约束。从企业具体的改革方案到资产的评估定价、改革的决策程序和责任人，都应当尽可能向全社会公开，接受社会舆论、专门机构和企业职工的共同监督，这将对国企形成硬约束。

目前界定国资流失最难的地方在对价问题，不管是引入其他投资者还是收购别的企业，定价都是难题，特别是对于品牌、研发能力等无形资产的评估，不好判断。而推进国企重大信息公开，对资产处置等有着巨大影响的专业信息以高度透明的姿态进行评估、接受审视，有利于形成共识，推进企业的改革发展。

三、国企改革要有一个容错机制

现在，国企改革很多开拓性的改革工作，还缺乏一个容错的机制，这导致很多人不敢去开拓进取。有不少人存在“求稳怕错”的心理。从大的政局走势看，建立国企改革“容错机制”，已经具备条件了。因为，改革不作为渐渐已上升为主要矛盾了。一旦上升为主要矛盾，就非解决不可了。

2016年国企改革的任务可谓艰巨。如何将央企整合做活做大，如何搞混合所有制,如何突破固有利益的藩篱？国企改革面临着配套政策还不齐全、多部门的协调机制还需完善等局面，因此，难度很大的改革应该采取试点的形式获取经验，同时企业自身能够改革的项目应该让企业先做。这些又很容易犯错误。

国企改革目前普遍有“求稳怕错”心理。造成的原因有两项：一个是政策涉及方方面面，只有配套政策都出台以后，改革才好进行下去。现在因为政策还没有完全齐全，企业普遍有“求稳怕错”的心理，基本所有企业都怕追责，企业采取的做法是现在先稳住，防止出错，所以国企改革现在普遍有这样的思想负担，原因在于政策的配套还不够系统和完善。第二个方面，国企改革涉及到诸多部门，比如管人的部门如何管，管薪酬的部门如何去吸引和留住优秀人才，如何对这些人才进行激励？这里面涉及很多问题，比如政府管理体制等，现在这个也没有配套。第三个方面，只讲原则与指导思想，没有办法。

政策的出台要解决两个问题：一是要加快出台的速度，二是要具体而有操作性。如果出台的政策还是一些大的原则，没有具体到位，这样要下面去进行改革，是很难的。国有企业改革绝对不是单一改革，改革就是要融合起来，把其他改革和国企改革统筹考虑，其他领域如果不改，国企改革也无法深化。

现在是上面很有改革积极性，但是中间的积极性怎么激发，这个关系也需要处理好。上上下下要形成合力来推动国企改革。国企改革这篇文章非常大，如果改革成功推进下去，能够激发很大的市场活力，但是改起来还真的不太容易。现在国企改革到了深水区，是配套性、互相关联性都很强的改革，在这种前提下，应该鼓励大家敢为人先。有一些东西即使错了，也没有关系，只要不是违法乱纪，要允许大家有一个容错的机制。

国企改革“容错机制”该如何构建？江苏省在国企改革方面没有大动作，向无特色。但是江苏省委、省政府曾经下发《关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》，详细描述了江苏国资改革的目标和实现路径，并为改革专门设置了罕见的“容错机制”，即有关单位和个人在推进国有企业改革中依法决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利，改革措施未达到预期目标的，应当给予包容。这种提法，还是引人注目的。

改革中要正确认识国有资产流失，改革过程必然会产生流失。在改革过程中规范运作可以防止大的流失，大的流失可以防止，小的流失永远有，这是改革成本，不改革会造成更大的流失。国企的问题，靠政府以及央企加大投入并不能解决问题，靠供给侧改革也不能解决问题，关键还是在于国企改革。应建立“容错制度”，鼓励在改革中创新、突破、试错。要明确只要在改革试错过程中个人没有贪腐行为，一律免责。国企改革更需要思想解放，给予更大的政策空间甚至比给钱更重要、更起作用。在推进混合所有制改革过程中，应加大骨干员工持股力度，推行分红权改革，推进投资项目团队入股、科技人员科技成果转股。资本重组过程中，关键是寻找到适合参与产业重组的企业家。

为免除改革开放工作创新者的后顾之忧，不少地方都曾出台过类似的“容错机制”，但在“叫好”和“质疑”的嘈杂之中，往往没有了下文。国有企业和国资改革，关系着每个人的切身利益，关系着国家的经济命脉，建立“容错机制”，实际上也包含着尽量“少出错”“不出错”，特别是要保障“不敢故意出错”的本意。具体来说，可以从如下几个方面入手：

一是建立国有企业改革的决策监督机制。长期以来，国有企业改革决策，或局限在国有企业内部，或在国有企业与政府之间博弈，如此狭窄的决策范围，遏制不了国企或政府的“瞎折腾”，而且一旦国企领导与官员的腐败相结合，“依法决策”就可能彻底沦为遮羞的幌子。因此，为了尽量避免国有企业改革的决策失误，就必须扩大决策的监督范围。

二是建立国有企业改革实施的动态评估机制。国有企业改革是一个动态的过程，对任何决策，都应该有一个评估，而且随着改革措施的推行，评估也应该动态跟进，并公开透明。一旦评估出的结果与决策预想不一致或出现较大偏差，就应该寻找原因，反思和调整决策。

三是建立国有企业改革及时有效的纠错机制。我国过去国有企业改革导致国有资产流失，就是缺乏及时有效的纠错机制，导致改革一旦启动，即使发现可能存在严重问题也硬着头皮“一条道走到黑”，或者“中途烂尾”。因此，一旦动态评估发现问题，就应该启动纠错机制，尽量将错误及早纠正，避免造成巨大损。

四是建立国有企业改革容错的激励机制。即使有了完善的“容错机制”，在即使无功也要但求无过的政治传统氛围里，首先要激励有人愿意“吃螃蟹”；其次，对一家国有企业来说，改革是有风险的，容错是有成本的，那么，就应该建立合理的补偿或政府补贴机制，避免让先行先试者独自承担“试错”的成本。

以上几条，越到下面越重要。国资国企改革已经步入深水区，进入攻坚阶段，既有难度又极为复杂，虽然依然有“摸着石头过河”的意味，就更需要做好顶层设计，建立切实的制度、机制保障。只有这样，允许试错才能不流于口头、流于形式，先行先试者才能不畏首畏尾、抱残守缺、瞻前顾后，那些投机、腐败者才“不敢故意出错”，我们的国资国企改革才能顺利推进。有的单位，现在是“宁可错过十次机会，不能犯一次错误”，“说千次改革的好话不表扬，说一次不利的话就顶格处理”，有的单位有的人做事是很没有良知的。这样下去，谁还敢改革？谁还敢主动发声？

从大的政局走势看，建立国企改革“容错机制”，已经具备条件了。改革不作为，工作不作为，渐渐已上升为主要矛盾。2016年是换届开始的一年，地方政府开始换届，新的一轮政治周期开启了。政治周期的开启一定意味着在一线干的要以经济成绩单去迎来保障度，这是一个政治周期所带来的效应。现在地方的财政支出出现大幅度增长，为17.4%。地方政府的一种动力结构已经改变，2015年中央政府很积极，地方政府呼应不够。但是2016年地方政府项目在如火如荼地上马。我国已经处于政治周期的一种拐点，在很重要的堵歪门、堵后门的反腐倡廉的吏治整顿过程中，传统的精英阶层懈怠，导致积极财政政策不积极，稳健的货币政策不稳健，国企改革不动身，预调、微调达不到效果。现在地方政府的行为模式发生变化。下一步国企改革也要动动身了。再说，供给侧改革也在倒逼国企改革了。

十八届五中全会对于“十三五”的布局提出要求。更为重要的也是在十八届五中全会以及中央经济工作会议里强烈提出要提高各个阶层的积极性，作为真正改革的核心。习近平总书记在中央深改组会议上曾经强调，只要对全局改革有利、对党和国家事业发展有利、对本系统本领域形成完善的体制机制有利，都要自觉服从改革大局、服务改革大局，勇于自我革命，敢于直面问题，共同把全面深化改革这篇大文章做好。他还强调，要着力强化敢于担当、攻坚克难的用人导向，把那些想改革、谋改革、善改革的干部用起来。现在中央所出台的各种文件里面都会强烈地提出不拘一格选拔出愿意改革、能够改革的人才，要求给改革者以改革试错的空间，要求各级精英要有这种担当的责任。这些信号很明确，建立国企改革“容错机制”，已经到时候了。