第十四章 专题研究类信息的编辑处理

网络舆情工作并不是仅仅收集、汇总、概括网络舆情态势，还应该挖掘网络信息及舆情深层价值，萃取凝结智慧，推动政府部门治理水平的提升，促进相关领域的改革与进步。这一作用的发挥，就依赖于专题研究类信息这一报文种类。

第一节 专题研究类信息的概念和特点

所谓专题研究类信息，主要是对某一社会现象、问题或某一阶段舆情走势，进行高度归纳概括、透彻分析，并提出相关建议或者趋势研判的综合类报文。它是舆情搜集与上报工作从简单的互联网发现、整理加工，向信息深度加工、专业分析阶段的转变，是更具智慧型的阶段。专题研究类信息堪称网络舆情工作这一皇冠上的明珠，体现了一个舆情工作机构的价值和水平，是网络舆情智库作用的充分展示。

将专题研究类信息与综合类信息相比较，从直观上看，专题研究类信息篇幅会更长、涉及的内容会更多。从内在本质来看，专题研究类信息跟综合类信息存在着一定的区别，是综合类信息的进一步升华，注重于体现其研究特质。

一是专题研究类信息更加注重分析性。综合类信息主要是将零散的舆情信息本身进行重新整理归纳，除了导语、标题外，更多是援引媒体报道或专家评论的原文进行分析、论证。报文归纳、分析的程度不高，观点也往往是将现有材料中的观点进行适当的改编，基本上无需舆情分析师总结提出自己的观点。而专题研究类信息则“轻综合，重分析”，往往基于一个事件或者一种社会现象，对其进行深入透彻的分析。这种分析不是简单的大段摘抄专家观点，也不是简单的罗列网民评论观点，而更多的是对相关事件或现象的内在本质、特点、规律，进行深度分析探索。这一过程是舆情分析师自身知识储备、思辨能力、总结能力的综合运用，是自身思维过程的高度概括与呈现。另外，与一般性的政策出台或大型活动等具体事件的舆论反应综合不同，专题研究类文章更多地类似于专题研究、论文写作，主要是针对某一重要问题、某一特定领域的深度分析，或者是对某一重大网络舆情事件、某一阶段网络舆情发展走势进行深度分析和研判。舆情分析师需要根据所搜集掌握的材料，总结归纳出自己的观点，并对事件未来的发展趋势进行预测、研判。

二是专题研究类信息更加注重前瞻性。综合类信息更多的是对既有事实已有特点、规律等的总结、分析与归纳，而专题研究类信息则在综合的基础上，更加注重对事物未来发展的预测分析。专题研究类信息会在事物的萌芽和初始阶段，就对其进行透彻分析，或者从不起眼的地方看出“缤纷世界”。一般来讲，信息可分为事前、事中和事后信息。信息的前瞻性是信息价值的重要体现，信息越具备前瞻性，就越能发挥信息的先导引领作用。一方面，具备前瞻性的信息能够提早发现社会隐患，从而避免造成不必要的损失，将事件的不利影响降到最低。另一方面，在事物的发展初期，通过对其未来发展进行科学合理的预测，从而提前采取扶助措施，就能在该领域占据有利位置，引领该领域的发展潮流。在网络舆情工作中，要善于挖掘前瞻性信息，尤其是涉及社会稳定及重大变革的信息。要能够敏锐发现和捕捉到普通的舆情事件中的细微变化，感知其所蕴含的新可能、新趋势、新未来。专题研究类信息的前瞻性是对网络舆情工作人员的更高要求。信息的前瞻性，要求网络舆情工作人员必须具备广博的知识面、敏锐的观察能力。要练就一双善于发现美的眼睛，做到以小见大，见落叶而知秋。网络舆情工作要能够走在政府部门的前面，充当探路者与向导的角色，化危机于无形，助幼苗成长为参天大树。

三是专题研究类信息更加注重全面性。这一特征体现在两方面：一是表现在专题研究的广度上。进行专题研究时，视野要宽广，选题要广泛。凡是“领导需要知道”和“需要领导知道”的信息，都可以纳入专题研究的范畴。政治、经济、社会、民生等各个领域的热点、难点问题，都可以而且应该成为专题研究的对象。专题研究中的大事、小事没有绝对的划分标准，见微知著、以小见大可以说是专题研究类信息的标签之一。专题研究类信息的全面性更重要是体现在其深度上。综合类信息更多情况下只是针对事物的某一方面进行分析归纳，而专题研究类信息则不同。专题研究类信息要对某一领域或事件进行全面深入的分析研究，而不是蜻蜓点水，简单的以点概面，以偏概全。在进行专题研究时，舆情分析师需要对所研究的事物进行犹如抽丝剥茧般的分解，研究分析每一部分内容。不仅要注意事物的某一方面，还要注意与事物的其他方面，以及其他事物之间的相互联系和相互影响。在进行具体研究分析时，要把各种相关因素联系起来整体考虑，不能只见树木不见森林。

第二节 专题研究类信息选题报送的基本原则和要求

专题研究类信息是网络舆情工作的高级阶段，其选题报送也要遵循更为严格的原则和要求。

第一，站在信息服务对象的角度思考问题，增强专题研究类信息的针对性。专题研究类信息更加注重针对性，因此在选择主题时应换位思考，思量相关部门最想知道、最想要获得什么样的资料和题材。在实际工作中，需要经常变换思考问题的角度，寻求有新的立意的内容。这不仅能避免做无用功，还能提高工作效率，工作成果也更能为相关部门所接受和认可。例如，在地震等重大突发事件中，对于一般的综合材料而言，可能需要做的是向相关部门反馈事件发展变化情况、网络舆情总体态势、相关各方意见观点等。然而对于专题研究类信息而言，就不能止步于此，它应该更进一步、更深一层。对于相关部门而言，除了眼前的事件和情况外，同样会关心以后出现类似的情况应该怎么办，能否应对处理得更加科学合理，避免出现事件本身及网络舆情不可控的情况。专题研究类信息应该总结此类事件的特点规律，分析相关部门在事件处理中的得失，查找可以改善进步的环节，并提出相应的意见建议。通过这样一份专题研究类材料，相关部门便可以得到学习和提升，在后续应对和处置类似事件中做到游刃有余。

第二，注意跟踪，善于积累，增强专题研究类信息的研究性。专题研究类信息的价值就体现在“研究”二字上，我们提供的材料不能是泛泛而谈、浅尝辄止，所提出的观点不能凭空捏造、信口开河。真正的专题研究类材料应该是真正能够为相关部门提供高层次智力支持，能够真正有助于工作的开展、问题的解决，是一份真真正正的决策参考材料。那研究从何而来？这一作用从何处体现？“罗马城不是一天建成的”，做好专题研究类信息也不是一时之功，需要舆情分析师较长时间的积累。在平时工作中，舆情分析师要对相关的领域和事件进行长期跟踪，予以持续关注。只有经过一段时期的跟踪积累，才能够对某一领域有相应的了解，所做出的专题研究类信息才不会是空中楼阁。舆情分析师要能够真正深入进去、沉下去，用心学习和钻研，了解和掌握相关领域的基础概念、基本规律、主流观点等。要在深入学习和理解的基础之上，形成自己的观点，并做到有理有据。研究性可以说是专题研究类信息的生命之本、发展之基，舆情分析师要用心去培养、去提升，努力提高自身研究分析能力。

第三，加强分析预测，提高研判能力，增强专题研究类信息的参考性。研究分析是专题研究类信息的特征和本质，其最终目的则是为相关部门的决策提供参考和支撑。专题研究类信息要在预测分析、趋势研判上下工夫，不断增强自身的科学性、针对性和参考性。要对所研究的事件或领域有整体的把握，对该事物的基本情况、主要特点、突出问题有较为清晰的了解和认识。要洞悉事物的发展历程，合理研判未来发展的可能走向。要深入分析了解相关部门决策需求，找准专题研究类信息与决策需求之间的契合点，有针对性地开展专题研究工作。需要指出的是，专题研究类信息的参考性并不是由网络舆情分析师拍脑袋而来，而是应该建立在巨人的肩膀上。要兼收并蓄，全面掌握各方的观点和评论，通过自身的消化吸收，得出有价值、合逻辑的参考结论。

要做好专题研究工作，网络舆情分析师需要做好以下几方面：

一是要围绕相关部门工作重点，及时发现有价值的研究选题。专题研究类信息的价值就在于为相关部门工作的开展保驾护航，提供助燃剂、助推力。因此，专题研究类信息在选题报送时，应紧密结合一段时间内相关部门的工作重点。只有这样，才能真正发挥其最大效能，体现其最大价值。网络舆情分析师要具备较高的政策理论水平，熟悉党和国家的各项方针、政策，紧密跟踪相关部门工作重心变化，针对相应领域的不同方面开展系列研究工作。例如，十八大以来，党中央先后出台“八项规定”、在全党开展群众路线教育实践活动，这成为广大人民群众和各级政府部门关注的重点。此时，我们就可以紧密围绕这一工作重点，通过发现存在的问题、搜集好的做法、总结各方提出的意见建议等，汇总形成一篇专题研究类信息。再如，房地产领域一直是相关部门的工作重点，涉及广大人民群众的切身利益，受到人民群众极大关注。对于房地产运行过程中的热点、难点、重点问题，都可以及时分析研究，推出专题研究类材料，供有关部门参考。

二是要持续关注热点难点问题，敢于啃硬骨头。专题研究类信息可以说是网络舆情工作的重磅武器，因此要积极关注热点难点问题。对于一些影响较大、引起社会舆论持续关注的热点事件，要持续跟进，密切关注事件的发展变化。要分析总结事件发生的深层次原因，提炼事件折射出经济社会运行中产生的新问题、新情况，开展分析研究。对于长期存在的难点问题，要密切跟踪监测，敏锐发现新的变化、新的突破口，为工作的深入推进打开新局面。网络舆情分析师要直面热点、难点问题，敢于啃硬骨头，以提升自己的价值和地位。比如，医疗体制改革一直是社会改革发展过程中的一大难点，也是民众关注的热点。医改涉及的范围极其广泛，可以说医患关系紧张、医闹频现、药价偏高、医药代表商业贿赂、医生收取红包等医疗领域事件都可以纳入这一范围统筹考虑。这些现象也都为广大人民群众所关注，也成为各级政府部门要面对的难点问题。因此，及时发现医疗领域出现的新问题、新情况，总结专家学者提出的新观点、新建议，进而形成专题研究类文章，定会引起相关部门的重视。再如，较长一段时间以来，环保问题一直是舆论关注的焦点话题之一。综合分析各国采取的措施及其特点，并结合我国的实际情况，有针对性地提出意见建议，也便成为专题研究类信息的使命所在。

三是要不拘泥于既有模式，不断拓展思路、创新求变。与单篇信息、综合类信息相比较而言，专题研究类信息更加注重创新性和创造性。在开展专题研究时，不能拘泥束缚、固步自封，要敢于求新求变，在材料选题和模式体例方面不断创新和突破。专题研究类信息不能局限于已经发生的事件、已经暴露出来的表面现象，要善于透过现象看本质，透过迷雾看清方向。要善于深入思考，对事件可能的发展方向、随着事态发展可能出现的问题做出合理预判。网络舆情分析师在工作和生活中要做个有心人，遇到事情时能够勤于思考，不断积累经验。分析问题时要做到思路开阔，举一反三。比如如果在短时间内接连发生同类事件，其影响往往不会是每个独立事件影响的简单叠加，极有可能成为一种现象、反映一类问题，影响力也随之被放大。对于这种情况，可以汇总相关情况，深入分析各个事件之间的共性与差异，把零散的个案上升到一种现象、一类问题的高度去加以研究和分析。此外，还要不断革新专题研究类信息的格式体例，在文章思路结构，图片、表格、曲线等多元素运用方面，做到不断尝试、不断尝鲜。

四是要善于总结、勤于研究，在“分析”二字上下工夫。分析研究是专题研究类信息的本质所在。分析水平的高低，分析是否准确、深刻、到位，直接影响舆情信息的深度、是否得到领导重视、是否可运用于决策及产生的现实效果如何。网络舆情分析师在进行专题研究时，应该将重点放在分析研判上，要着力提升自己的分析研判能力和水平，提高文章的智力含量。要从事件发生的根源、发展变化中的规律与特点、未来的发展趋势及走向等方面入手，进行透彻的分析。要从如何引导事物向正确和良性的方向发展、政府等相关部门在其中发挥怎样的作用、采取何种措施和方法、在实施过程中如何趋利避害、实现效用最大化等方面提出合理有效、符合实际的建议。要善于从零散的个案中发现本质问题，挖掘事物之间的内在联系。分析研究要做到去伪求真、由表及里、去粗取精，通过对现象和本质的分析，得出规律性、普遍性、具有指导意义的东西，避免简单的事物分析。分析研究应该成为专题研究类信息的看家本领，网络舆情分析师应该着力提升分析能力，使之成为立命之本、发展之基。

第三节 专题研究类信息的编辑上报技巧

与单篇信息、综合类信息相比，专题研究类信息在选题、编辑上报等方面，都要有更高的要求、更大的难度。网络舆情分析师需要学习和掌握相应的方法和技能，并在实践中不断历练和提升。

在选题方面，撰写好一篇专题研究类文章非常耗时费力，因此选题应尤为慎重，一个好的主题是一篇专题能否成功的重要前提。通常来看，综合类信息往往针对当前具体的某一政策、某一事件或某一时政热点进行舆情综合，选题比较容易把握。而专题研究类信息的选题则比较复杂、类型比较多样，没有一个完全统一的标准，考验着舆情分析师的敏锐性和洞察力。总的来说，专题研究类信息的选题可以考虑从以下几个方面入手：

一是从“小事”入手，研究分析其背后的本质问题。专题研究类信息的触发点

可能并不是一件轰轰烈烈的大事，而只是一件很小的事情，或者是一则很普通的新闻、一篇并不起眼的帖文。但这样的事情却可能代表了某一类普遍现象，反映了某一共性问题，或者点出了需要相关部门加以重视并防患未然的社会隐患。这一类选题，往往是“以小见大”、“以点带面”，从一滴水看见大海，从而给人眼前一亮的感觉。舆情分析师要能够敏锐地发现某一小事背后所蕴藏的深意，能够透过表面现象来发现其背后所代表的本质问题。比如对于飞机航班上发生的乘客因座位问题而产生争吵的事件，我们可以从多方面对这一事件进行深度挖掘和分析。在安全方面，我们可以从中分析总结航空安全管理方面存在的漏洞，安全制度法规宣传方面存在的不足；在服务方面，我们可以分析座位设置安排是否合理，航空公司服务方面是否有可以改善的地方。更进一步，我们还可以针对事件反映出的国人在精神文明素质方面的不足，分析背后的原因，提出可行的意见建议。从小事中发现大道理，网络舆情分析师在遇到某一事件后，可以多往前几步想一想，必定能从中发现一个新的世界。

二是分析一段时期以内值得引起重视的某一现象、问题或者事件。如果一个事件、问题等引起了较大的关注，那么其背后必然有值得我们深探的地方。这类选题相对比较容易判断和把握，也是平时较为常见的选题思路，但需要我们平时多思考、多积累。只有这样，才能够突破常规，发现新意，做到人无我有，人有我优。这类现象或问题可能涉及的时间跨度大、材料多，而且比较零散。这需要我们在日常工作中不断积累相关素材，学习相关知识背景，对这类现象或问题产生的根源、事态发展呈现出的规律等进行深入思考。要具有敏锐的观察力和独特的视角，及时发现新现象、新变化、新趋势，并找到恰当的切入点，研究分析事件背后的关系、原因、可能的影响等。例如，2012年夏季，全球极端天气频现，美国、俄罗斯、印度等主要粮食生产国均遭遇严重旱情，推动国际粮价上涨。同时，国内虫灾肆虐，遍及河北、内蒙古、吉林、黑龙江、辽宁、天津等多个省区市。在这种情况下，我们就可以及时搜集相关情况，分析国际旱灾和国内虫灾对粮食供给、农产品价格、下游产业以及CPI走向、通胀等多方面的影响，并提出对策建议。

三是对某一领域进行长期跟踪，进行阶段性梳理和研究。网络舆情分析研究不能只盯着眼前的事，也不能只盯着某一件、某几件事，而应该把视野放得更加宽广。我们应该站在更高的角度，跟踪某一领域较长时期内的发展变化，进行阶段性梳理和研究。比如户籍制度改革，这一改革领域头绪繁多，涉及面很广，情况也很复杂，改革的任务也很艰巨。因此，在一段时间后，就完全有必要对前一阶段的改革情况进行梳理总结，分析相关工作得失，发现好的经验做法，为后续工作提供思路和借鉴。与前两种选题思路相比较而言，这一思路是在时间维度上的进一步延伸。这一阶段可以是月度，也可以是季度、年度。因此，这一研究角度所涉及的内容往往会更为复杂多元。在此类选题中，最忌形成惯性思维，陷入套路。要勤于思考、开拓思路，材料的选题要新颖、灵活。对于某一领域，要善于重新审视信息，从中挖掘亮点。“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，在网络舆情工作中，对于同一篇报道、同一个事件、同一个领域，需要从多个角度进行解读。这就要求我们思路开阔、敢于创新，从信息中发现最有价值的亮点。

总之，无论是哪一类的专题研究类信息，我们都要在题材的敏锐性、独创性、开拓性、思想性、前瞻性上多下工夫，要保持对信息的**度，要能够从繁杂的信息中跳出来，站在一个更高的角度来俯视我们所看到的信息。

在编辑方面，综合类信息主要以援引媒体、专家、网民的评论观点为主，除了简单归纳各种小标题和观点，较少需要自己的分析，也不必添加过多的内容。但专题研究类信息以舆情分析师自身的总结分析与研判为主，在行文方面不再只是进行简单的整编，而是要在既有材料的基础之上进一步提炼深化。总的来看，专题研究类信息与综合类信息有着相同的地方，都要做到立意鲜明、思路清晰、逻辑合理、文字通顺。但同时，专题研究类信息又要比综合类信息有着更高的要求，需要更上一层楼。

一是文章结构条理要更加清晰、逻辑要更加通顺。专题研究类信息不能像普通综合类信息，只是简单地罗列专家观点或媒体评论，而要更加重视文章的结构层次与逻辑顺序。应在高度概括和深入分析的基础上，使文章的逻辑结构更加顺畅自然，层次更加紧凑合理。针对诸多现象或案例的文章，可以从横向按一定的特征对相关现象或案例归类；针对按事件不断深入发展的趋势类文章，可以按时间的顺序或者按事件酝酿、起步、发酵、**、结尾的发展顺序进行纵向分析；针对材料比较零散、杂乱的文章，可以按文章主旨，围绕着中心主题和线索展开分析论述。

二是行文要高度概况总结。专题研究类信息一般材料比较多样，内容较为丰富，信息量很大。这种情况下，如果行文编辑得不好，很容易使得信息看起来拖沓冗余，降低其可读性。因此，专题研究类信息应该尽量做到言简意赅，一目了然。其结构应该清楚明白，不能有过多的层级，要便于理解和掌握。语言要精炼有力、朴实恰当，尽量做到简洁明了、通俗易懂，而不是堆砌华丽的辞藻。要敢于取舍，在描述事物时要去除不必要的细节，只需要呈现必要的概况和情节即可。在论述观点时，对于和观点主题无关或关系不大的话语，要大胆舍弃，不说正确的废话。

三是分析要“深入浅出”，力透纸背。问题分析得到不到位、深不深刻，直接决定了一篇专题研究类信息的质量和水平。因此，除了事实与现象的高度概括外，应把重点放在全面客观分析材料、归纳提出观点论断方面。专题研究类信息的分析应在充分掌握材料事实的基础之上，借鉴参考已有的各方观点，通过消化吸收和辩证分析，来提出最终的观点和论断。当开展专题研究并没有现成的观点可利用时，便需要舆情分析师综合运用相关知识和方法，合理推断、科学得出结论。总之，专题研究类信息要力求多角度、深层次分析问题，语言力求精炼，避免空泛，切勿“人云亦云，浅尝辄止”。

四是要善于提出建设性的参考建议和趋势研判。这部分往往是专题研究类信息的精华或精髓所在。综合类信息更多的是对现有情况的总结与概括，意在让相关部门能够全面掌握已经发生和存在的事实。而在开展专题研究时，眼光应该放得更长远一些。专题研究类信息的任务更多是在已有情况的总结之上，分析研判未来发展趋势，并提出有价值的决策建议。无论是政策建议或趋势的研判意见，都要在全面分析总结后得出相应结论，做到有依有据，水到渠成。同时，专题研究类信息要增强自身的专业性，做到精准对症。所提的建议措施要具有一定的可行性和可操作性，能够为相关部门提供智库级的决策参考支撑。

参考范文：

2013年我国地方政府债务问题综述

2013年，地方债务首次被单独列为中央经济工作的六大任务之一，如何解决好该任务已是当前中国宏观经济发展面临的重大挑战。现将各方对我国地方债务问题的评论综述如下：

一、各方对我国地方债规模的测算和评估

（一）穆迪：中国地方政府的直接和担保债务于2012年末达到12.1万亿元。6月13日，穆迪报告称，基于中国审计署的报告计算得出，从2010年末至2012年末，中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%，达到12.1万亿元。不过，穆迪投资者服务公司的高级副总裁托马斯·伯恩表示，中国地方政府的债务性风险已得到一定程度上的控制，不会引发经济危机。

（二）华泰证券：地方政府债务余额2013年将达16.3万亿元。华泰证券3月26日发表报告称，华泰从债务来源的角度，测算了2010年以后的地方政府债务组成情况，主要有平台贷款、城投债、中央代发地方债、信托公司的政信合作余额、保险资金基础设施债权投资、券商资管和私募合作的BT代建债务融资、上级财政借款、其他借款等。结果发现，地方政府债务金额2011年为13.2万亿元，2012年达到15.3万亿元，2013年预计在16.3万亿元。随着债务增加，地方政府债务余额占GDP比重也在逐年提升：2010年在27%左右，2011年为28%,2012、2013年占比大约是29%的水平。

（三）国际货币基金组织：中国地方政府债务已占到GDP的50%，但总体可控。国际货币基金组织（IMF）4月16日发布《财政监督报告》指出，受2008年刺激计划影响，中国地方政府融资平台加速发展，地方基础设施项目融资或成为中国财政风险潜在源头。报告指出， 80%被调查的城市称会以销售土地来偿付债务。数据显示，2012年至2014年三年内有35%的平台贷款集中到期，地方政府融资平台将迎来偿债高峰。IMF第一副总裁大卫·利普顿5月29日表示，中国地方政府债务已经占到GDP的50%，而2012年这一比例是10%左右。这些资金来源主要是通过政府卖地来实现的，总体来说还处于可控、可管理的状态。

（四）摩根大通：中国地方债规模约20万亿元。摩根大通中国首席经济学家、大中华区经济研究主管朱海斌11月19日在“《财经》年会2014”上表示，地方政府债务主要来自以下几块：第一是银行，根据官方数据，这块在过去两三年基本上没有增长，银监会官方是9.3万亿元到9.7万亿元区间。第二块来自于信托对地方政府的借贷。第三块是发改委这块。这三块加在一起，到今年大概15万亿元左右。另外还有一块，是以公司的名义投资，地方政府在后面兜底承担责任，市场猜测大概五六亿。全部加起来大概估计20万亿元。

（五）野村证券：2012年融资平台债务总额为19万亿元。野村证券9月26日发布报告称，通过对869家融资平台公司的财报进行分析，从2010年至2012年年底，地方政府融资平台的债务规模飙升39%达到19万亿元，总额相当于国内GDP的37%，其中带息债务14.3万亿元。虽然全国范围来看融资平台债务与GDP比率可控，但债务与财政收入的比率表明融资平台债务仍给地方政府造成沉重负担，估计债务与财政收入的比率为109%，仍高于许多地方政府设定的100%的临界值。此外，中国决策层可能会容忍2014年部分地方政府债务出现违约，以在举债激增之际加强市场纪律。

（六）渣打银行：中国地方政府债务可能达到24.4万亿元。渣打银行大中华区研究主管王志浩10月初表示，截至2013年上半年末，该行测算的中国地方政府债务估计在21.9万亿元，如果加上公司化的地方政府融资平台的贷款，则债务总额最高或达24.4万亿元。其中，银行贷款约为9.7万亿元，该数据来源于银监会对地方政府融资平台直接银行贷款的估计，约占全部债务的44%。规模居次的是信托贷款，而债券和票据融资则达到3.2万亿元。除此之外，大约2.2万亿元委托贷款也占到了一成左右。值得注意的是，地方政府融资平台同时是信托和委托贷款的主要投向，占到二者总规模的三分之一左右。

（七）东方证券：预计2013年地方债务为20.6万亿元。东方证券10月16召开主题电话会议，对中国五级政府债务进行了估算与评论。东方证券分析师孙付表示，地方债务整体风险可控，但地方政府在未来1—3年中存在一定的偿本付息风险。孙付指出，地方政府债务预计未来三年内“举新债还旧债”规模较大，2014年1.7万亿元、2015年2.6万亿元、2016年1.6万亿元，3年平均约为2万亿元，东方证券首席经济学家兼首席策略师邵宇11月14日表示，对2013年整个债务的预估是32.6万亿元，其中中央政府12万亿元，省、市、县三级政府19.6万亿元（含3万亿BT代建），乡镇政府1万亿元。

（八）清华大学：地方债余额超19万亿元。11月4日，清华发布报告称，地方政府债务的构成主要有五个部分：银行贷款、地方政府债、融资平台债券（包括城投企业债和城投中票）、地方政府信托融资和地方政府BT融资。从收集到的数据来看，截至2012年底，银行信贷仍是地方政府债务最大的构成部分，达到9.3万亿元；财政部代地方政府发行的地方债余额为0.65万亿元；地方融资平台发行的债券和中期票据合计约1.95万亿元；而近年来快速增长的信托融资约有2.11万亿元；地方政府通过BT方式吸收社会资金的量也比较大，但这部分数据无法取得，通过地方基础设施投资额及草根调研匡算得出，约有5.26万亿元。因此，估算中国地方政府的债务总额应在19.41万亿元左右。对各种融资成本的保守估算，每年需要的利息开支接近1万亿元。

二、地方政府处理和对待地方债的主要做法

（一）通过提高税费征缴力度来增加财政收入。地方政府还债最自然的手段就是增加财政收入，即增加税费征缴力度，不管是预算内的税收，还是预算外的收费。浙江、河北等多个地方政府税务部门都在进行预征收，或者征收过头税。在经济不景气的现状下，强化征收或者预征收等方式除了遇到企业反弹，税收的增加也远不足以化解债务压力。

（二）通过土地财政解决巨额地方政府债务问题。在快速城镇化、地方债务余额不断增长的背景下，地方政府希望通过土地买卖和房地产市场转化债务危机，地方政府对于土地依赖的程度进一步加深。国际货币基金组织4月16日发布的调查报告指出，80%的城市表示会以销售土

地来偿付债务。而相关数据显示，截至2013年6月，一些重点城市的土地出让金收入已经显示出爆发式增长态势。北京上半年土地出让金同比大增390%，上海同比增长277%，杭州同比增长504%。全国土地出让合同价款1.7万亿元，增幅达77.3%，其中房地产用地出让价款同比增幅超过90%。同时，有迹象表明，随着土地征收成本提高，各地可能将频繁上调基准地价，进而缓解地方债务偿债压力。此外，部分城市国土部门工作人员变身“土地推销员”，部分地方政府通过控制地方国企直接进军地产市场盈利。

（三）通过信托、融资租赁等多种方式变相融资。由于中央政府近年来采取了多种手段严控地方债务，迫使各地采取更为隐蔽甚至是不计成本的方式寻求债务援助。一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。2011年至2012年，有诸多地区通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT、违规集资等多种方式融资合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率。财政部会同发改委等部门发布“463号文”，围追堵截地方政府的违规融资渠道。但从2013年上半年的情况看，“463号文”并没有起到预想中的效果，政信合作余额在2013年一季度创了新高，各地也涌现出各式诸如私募基金、小贷公司、金融租赁公司等各类市场主体，充当为地方政府融资的资金掮客。这些“金融创新”，远超出审计结果所覆盖的范围，而现有的法律规范无法对变相举债进行实质性的硬约束。

（四）通过融资平台差异化融资，实现借新债还旧债。由于地方政府还债能力有限，出现“借新还旧”的局面。尽管预算法没有赋予地方政府正式的发债权，但地方政府通过融资平台等载体大规模举债进行“借新还旧”。地方政府性融资基本上是在时间上依次利用了银行贷款、城投债、信托和其他方式。其中，银行贷款仍然占据主导；而债券融资和信托融资成为重要补充，债券融资成本较低，信托融资成本较高但更为灵活。地方融资在不同方式之间的安排，一方面基于对资金需求和风险偏好的差异，另一方面也受到宏观调控和金融调控的影响。不同融资方式在规模占比、发行时间、发行成本和借款期限上的安排形成了差异化。

（五）转嫁还款压力给地方银行或通过银行理财产品融资。部分国内商业银行发行的信贷类及包含信贷类资产投向在内的组合投资类理财产品投向了地方政府融资平台，充当了输血地方债务的角色。这些通过发行银行理财产品进行的间接融资，要么地方融资平台或相关企业通过信托公司设立单一资金信托计划，由银行理财产品购买该信托计划的受益权，要么银行理财资金通过信托公司为地方政府融资平台发放信托贷款，甚至银行理财资金直接用“委托贷款”的方式为地方政府融资平台发放贷款。部分银行通过理财产品变相支持地方政府融资，而地方政府、平台企业手头有财政存款又可以使银行获益。此外，地方政府通过地方投融资平台形成了大量地方债务后，利用自己在地方银行中国有股占主导地位的优势，牢牢盯住国有股占主导地位的地方银行，要求地方银行为地方政府承担投融资还款压力。

（六）地方政府融资平台“借壳”国企向银行贷款。部分地区国有企业向银行申请贷款，提供资产负债表，而平台公司实际出具抵、质押物（一般为批一块地）。国有企业获得贷款后，由于银行“受托支付”规定的存在，国有企业会“绕一圈公司账目”，通过若干相关公司间的走账，最后把资金打给平台公司；在还款时，平台公司再按照资金进账时的“企业往来款项”路径，将资金打回给贷款企业。更为激进的操作方式是，贷款企业甚至可以不划账给平台公司，而是直接单独开一个账户，并将此账户交由平台公司实际使用，而平台公司在还款时也将资金打入该账户。平台公司贷款由此变成了一般企业贷款。值得注意的是，部分基层银行在进行贷后审查时，出于利益等考量，在某种程度上默许这种行为。在监管部门对地方政府性债务进行审计时，“借壳贷款”模式很可能躲过监管。

三、地方政府债务可能给我国经济造成的影响

（一）推动大量投资项目上马导致新城闲置和资源浪费。在地方政府借债投资的推动下，地方政府主导了大量建设项目和新城开发项目。国家发改委城市和小城镇改革发展中心一项统计显示，12个省156个地级市中，提出新城新区建设的有145个，占92.9%。共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。一些地方脱离实际盲目追求城镇化速度，违背经济规律和城镇化发展规律，超越经济发展阶段，依靠投资拉动模式，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”。此外，不少城市盲目投入高能耗、高污染项目或低水平重复性建设项目，致使很多地区基层设施严重过剩、形象工程林立、土地利用效率低下。甚至出现新城没有一家商铺开门，政府补贴商户入驻的情况。

（二）可能降低全民福利并引起全国性通货膨胀。由于中国目前所有的地方政府的一般财政支出都在不同程度上依靠中央政府的转移支付，地方政府可能通过博弈争取到更多的中央转移支付资金来解决债务问题。在这种情况，地方的债务运行势必陷入“公共池塘”的道德风险，只能使地方债务愈发不可持续。如果地方债务问题严重到了迫使中央政府不得不采取包括贷款延期、银行贷款豁免等债务重组政策的地步，则中国将不但面临地方政府从“公共池塘”攫取资源的软预算约束的风险，这实际上牺牲的是城镇居民实际生活水平和福利，进一步增大社会保障资金缺口，而且还可能对货币发行规模控制形成重大冲击，地方债务问题就可能演变为通货膨胀问题。

（三）形成金融机构不良资产，加大金融市场风险。地方政府性债务大部分用银行贷款方式获得，银行外部性更强，风险更为集中。地方政府除了借助地方债券和信托融资以外，还通过融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT、违规集资等多种方式变相融资。这也意味着政府债务风险从银行系统向整个金融体系蔓延，一旦某个环节或者某个地区出现支付危机，将对整个金融体系造成冲击。除此之外，存贷款利率市场化的推进、金融脱媒以及随之而来的银行利差减小，也将增添不良资产处置的难度。渣打银行分析师认为，地方债的处理过程中，最严重的信贷问题可能集中在小银行、城市商业银行和农村信用合作社。这些机构中的一部分需要关闭、并购或被大银行收购。

（四）提高地方债务违约风险，影响地方政府正常运转和政府公信力。地方政府债务负担过重，不仅会严重弱化财政吸取能力，导致政府缺乏履行正常职能所需要的基本手段和能力，而且会激励其借新偿旧，不断增加长期负债。随着越来越多的集资被用来偿还已经欠下的债务以及监管层收紧融资渠道，重债压身的城投平台不能进行新的投资，这种由债务推动的投资策略效果将会减弱，地方债务更加难以消化。再加上部分地方融资平台资产质量较差、偿债能力不强。个别的地方政府融资平台类贷款将出现违约现象，而地方政府的“隐性”担保得不到清晰的法律结论，风险最终会转嫁到所借贷的银行，随着风险向上级传导，地方债务的偿还责任不得不由中央财政兜底。这种过度负债不仅严重制约了地方经济发展，而且将丧失地方政府必须承担的大量担保责任和兜底责任，严重损害地方政府在群众中的公信力和认可度。

（五）地方债可能会给中国经济造成系统性风险，对经济增长造成负面影响。一些分析人士表示，如果债务变成坏账，中央可能要为其中一大部分债务承担责任。如果这些债务得到中央政府的支持，那就应被视为中国国债的一部分，这样中国国债总额将被大幅推高。更为严重的是，如果地方政府债务得不到清偿，地方政府还会对一些小企业违约，导致企业收入下滑，导致地方政府税收大幅下滑，进而形成恶性循环，造成城市长期难以摆脱的萧条。

四、各方有关解决地方政府债务问题的建议

（一）统一计算口径，扎实调查地方债务真实数据。地方债问题复杂主要受制于各方的标准不统一，不同的口径造成可比性较差，参考性较低。我国目前还没有专门的机构和标准来统计地方债务，甚至作为地方债测算的两个主要部门—财政部和审计署，一直以来因为统计口径的不同，测算结果也存在差异。同时，各地融资平台越来越多样化、隐蔽化，很多资金的来源和数量无从知道，负债规模也就难以统计。因此，对统计口径不同的相关部门，应该进行反复沟通和核实，从而对债务规模达成一致意见。对债券、信托、融资租赁、BT和违规集资等方式融资设立规范的计算方式和统一的计算标准。此外，中央政府在完成地方政府债务的基础上，应当继续对地方政府的资产进行盘查，检查遗漏项目并完善调查数据。

（二）健全地方财政体系，改革财税体制，平衡中央与地方的财权和事权。一是修改预算法和担保法，增加地方政府的融资权，允许地方政府直接举债或提供担保。让地方政府作为债券发行人直接面对市场，使其在发行、管理、偿债等环节上均处于主体地位。明确规定地方政府债务审批程序和管理权限，严格控制地方政府债务规模、结构和使用方向。二是实现中央与地方政府财权与事权的基本平衡。中央政府方面，应承担部分基本公共服务，对于公益性项目，增加从中央政府开始各级政府向下级政府的转移支付。地方政府方面，重新划分市场和政府的边界，收缩地方政府的部分职能和经济活动，同时向中央上交部分事权。三是进一步改革税制，调整中央和地方在税收分配方面的占比，地方政府留足更多的资金支持地方经济的发展。将环境税、消费税、增值税、房产税等归为地方税收，为其提供更可维系的财力支持。

（三）强化地方预算管理，建立地方政府举债约束机制。地方政府的负债长期缺乏有效硬约束，需要建立地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警的评价指标体系。一是建立统一的地方债监测体系。对政府性债务实行余额管理，使地方政府的债务融资规模控制在安全范围内。要求地方编制和公布政府资产负债表，以利分析地方债务风险，确定可以独立发债的地方政府并对其债务审计常态化管理。逐步建立债权债务人对账机制，改进完善地方债务统计报告制度。建立各级政府债务责任制，地方政府应定期向上级政府报告地方债务相关信息。上级政府对下级政府债务进行动态审查和监管，并承担责任。二是完善地方政府债务规模管理。将地方收支、土地收入、债务平台收支等纳入到统一的地方预算之中，强化预算管理，并通过与财力增长相适应的地方收支核算，促进和规范其举债规模。此外，不少专家建议中央对地方债务管理采取总额控制的方法，设立地方债务上限，并将此作为考核官员的硬指标。除了限定债务存量上限以外，对每年债务的增长量也进行管控。三是建立风险预警和控制机制。各级地方政府建立财政收支审慎框架，设立政府逾期债务清偿风险基金，为未来发生的债务风险做好准备。四是建立地方政府债务评级管理，有效防范政府债务风险。开展地方政府信用评级，对地方政府的偿债能力进行客观公正的评价，从而形成地方政府性债务融资的市场化约束和风险分担机制。

（四）建立系统化的地方政府融资平台，对金融机构进行全面规范。近两年，地方政府融资平台呈无序化和隐蔽化状态，同时，非信贷融资规模出现迅速增长，这部分融资仍缺乏综合性监管，需要健全机制进行规范。因此，一是给地方政府正规的发债途径，建立地方政府市场化融资机制，推动融资平台资产证券化。改变地方融资平台以银行贷款为主的融资格局，大力发展债券市场，推行规范化市政债券。建立一个以市政债市场为基础的、有自我约束机制的地方政府债务融资体制。这样既可拓宽地方政府的融资来源，又能提高地方资产和负债情况的透明度，有利于债务风险的长远控制。二是完善地方政府发债途径，建立渠道管理体系。从准备发债开始到资金筹集以及使用后项目回报的前景，都应有公众参与讨论和严密的整体决策程序。实现渠道管理，对地方政府资金的流入和流出都能有效管控。三是加强对金融机构和金融体系的管理，让金融管理部门切实负起责任加强监管非信贷融资，让金融机构了解违规处理地方债务的后果，严格监督金融机构是否存在违规行为，防止出现监管或账目上有空子可钻。对于仍不顾风险，借助非正常融资渠道进行举债或承接债务的，追究其责任。

（五）完善干部考核机制，树立科学政绩观。要破解地方债务难题，必须改革干部政绩考核体系。将经济发展、地方财政收支状况、地方发展风险、资源利用效率、生态环境、民众认可度等综合纳入考核视野。在领导班子成员就任之初、离任之时进行地方债务审计、债务公示和债务考核，形成地方政府可控的举债、还债机制。此外，适时出台对基层政府的债务考核制度，提高基层政府对资金的利用效率。

（六）破除各地的“中央兜底”思想，强化地方政府偿债责任。中央政府在审核各地融资平台规模的基础上，应要求各地政府出售有形和无形资产、国有企业股权、各项收益权，让地方政府切实履行信贷的责任。对个别大搞楼堂馆所、铺张浪费又欠债累累的地方政府，要让其搬出豪华办公楼，卖楼还债。中央政府通过下发通知和完善法规，明确地方政府债务主体思想，强化地方政府偿债主体意识。对全社会进行道义劝告和“放话”规范，对继续明显违反规定、弄虚作假、纵容做假账进行融资活动的地方政府负责人和当事人进行严厉惩处。

（本章完）