五、关于加强和改进人大监督工作问题

文件讲了三层意思：一是依法行使监督权。贯彻实施监督法，围绕中心工作，每年选择若干事关改革发展稳定全局的重大问题、人民群众普遍关注的热点难点问题，有重点有计划地加强监督。确定监督项目、开展监督工作时要认真听取代表和群众意见建议，积极回应社会关切。这是讲监督什么。二是强调加强预算决算的审查和监督，特别是对预算安排的合法性、完整性、可行性，重点支出和重大投资项目是否适当进行重点审查，而且提出要健全监督机制，推进预算公开，要采取多种形式听取代表和有关方面意见。这个有关方面，我理解是指财经预算方面的专家。这是强调监督重点。全国人大研究室的负责同志在讲到这个问题的时候，举了浙江省温岭地区开展预算监督的经验，认为他们的经验主要就是提前介入，组织代表和群众参与到政府的预算环节之中去，经过几轮调查协商，对政府预算方案提出改进和完善的意见，把工作做在代表大会之前。全国人大研究室的同志是充分肯定了这个经验的，因为在大会上进行预算审查的时间太少，不可能认真审查预算中的问题。三是完善监督工作方式方法。这里点了执法检查、听取审议工作报告、规范性文件备案审查、询问、质询等几种监督方式，要求健全机制，解决问题。特别对乡镇人大讲了一段：就是可以采取听取审议工作报告，组织代表开展视察、专题调研、执法检查等方式等。这几项应该是指闭会期间由主席团组织代表开展的监督工作。文件提出完善监督的方式方法问题，这个思路是有新意的。我觉得，北京开展监督工作的一些做法，其新意也恰恰就在这里。目前从北京县乡人大层面还没有哪一家能够拿出系统完整的监督经验，但市人大这些年在完善工作方式的口号下，形成了比较系统的监督经验，许多区县人大也在结合自己的实际进行仿效或移植。

这里，我对北京市人大监督工作做点介绍。

1．选准议题。监督议题的选择非常重要。题目选好了，可以事半功倍；题目选不好，就会事倍功半。比如，开展专题询问，2012年第一次使用这种监督方式就选了“政府大额专项资金使用和管理情况”这样一个题目。之所以选这个题目是经过深思熟虑的。因为近几年来，常委会把预算资金的使用管理问题，特别是绩效问题作为监督工作的重点来抓，持续关注，取得了明显成效。在这个过程中，感到市级财政大额专项资金的使用管理情况不容乐观。自1995年以来，适应首都经济社会发展需要，市政府相继设立了11项市级大额专项资金，当年的预算安排达到了270多亿元。这些资金的使用管理情况如何，特别是资金使用绩效如何，有必要予以重点关注。这次专题询问的结果，发现了不少问题，接下来又就这个题目连续做了几年深入的专题询问，即大额专项资金中的旅游专项资金、文化创意专项资金和科技创新专项资金。在做文化创意专项资金询问时，由于发现问题较多，而且数量庞大，人大常委会建议政府暂停了这项资金的拨付。而且，最近政府已经表示要在一两年内彻底解决大额专项资金的规范运用问题。这项监督真正收到了实效。从这里我们可以看到，人大监督工作做得如何，在选题阶段就已经初露端倪了；监督效果与监督题目之间，是有着紧密关联的。

2．组合出拳。所谓组合出拳也可以叫打组合拳，是指对于同一个监督

项目，可以采用不同的监督方式，从不同的角度进行监督，甚至是把监督权的行使与决定权的行使、与议案办理等结合起来。比如，前面说的2012年的大额专项资金专题询问，就是在听取和审议同样题目的专项工作报告的过程中进行的。即在听取审议政府大额专项资金报告的基础上，对发现的问题，二次发力，进行询问，这就比单纯听审报告要深入得多。比如，人大常委会还把听取和审议专项工作报告与行使重大事项决定权结合起来，在听审专项报告的基础上，就有关问题做出决定。2008年关于加强检察院诉讼监督的决定，就是在听取和审议检察院同样题目的专项工作报告的基础上做出的，取得了非常好的效果，影响很大。比如，人大常委会还常常把议案办理和听取审议专项报告结合起来，也取得了很好的效果。这种把不同监督形式甚至是不同工作方式组合在一起，对同一个题目联合发力、重叠发力的做法，对所监督的问题形成的冲击力还是很大的，实践证明，其效果远比单纯使用一种方法要好。

3．连续发力。这是指对我们所监督的事情，有时候远远不是监督一次、甚至监督一年就能够见到效果的，往往需要连续几年才能收到效果。这就需要人大在同一个监督题目上持续性地开展工作。在这个问题上，人大常委会采取的做法是对这同一个题目，一年换一个方式，进行连续性监督。比如，常委会领导有个说法，就是“一年办建议，二年办议案，三年听专项，不见成效，决不收兵”。在监督垃圾处理、水系治理、交通拥堵、大气污染等城市病的防治方面，基本上都采取了这种换招不换题的办法。功夫不负有心人，你较真了，事情当然也就能够有所推动了。比如，人大常委会监督司法工作方面，基本上也是用的这个办法。在上一届的连续五年中，就两院司法工作，从不同角度，年年听专项工作报告，今年听民事方面的，明年听刑事方面的，后年听行政方面的，换肩不歇脚，换气不松劲，促使两院工作有很大改进，司法公信力有很大提高，代表对两院报告的满意率连年上升。上面说的重大专项资金的专题询问也是一干四年，而且还是跨届进行的，终于取得了较大成效。

4．借力发功。2008年是北京市第十三届人大常委会的开局之年。当时，正值监督法出台之后不久，许多地方人大创造的监督形式不好再用了，比如述职评议、工作评议、案件监督等。面临这种情况，人大常委会只好另辟蹊径。在这一年，通过了一个加强检察院对诉讼监督的决定。这个决定的实质，就是激活检察院内部固有的对法院等开展诉讼审判活动进行个案监督的机制，促使其加大个案监督的力度，以弥补人大在这个问题上不好作为的缺陷。这个决定引起了国家检察院的关注，发了文件在全国检察院系统推广，而后的几年里全国三十几家省级人大都作出了相关决定。不仅如此，人大常委会还要求法院、检察院分别进行了案件评查工作，并将评查结果向人大报告。就是说，我不进行个案监督了，但我出题目，你得替我做。比如，还有一个绩效审计监督，前面已经说过，也属于这个方面的，就是激活政府内部固有的财政监督机制。这是一个借力发力的高招，能够起到四两拨千斤的作用。把体制内部固有的监督机制激活了，不但可以弥补人大监督之缺失，而且可以发挥长效作用。常委会领导认为，就是要以对监督者的监督来实现人大的监督。有学者对此给予高度评价，认为这是人

大监督的特有高效手段。

5．多级联动。在监督方面，还有一个比较有效的做法，那就是多级联动，即两级或者两级以上的人大联合行动开展同一主题、同一形式的监督。2010年，我们在进行乡镇人大调研时，在怀柔人大发现了区镇两级人大监督联动的经验，即他们两级人大，经过协商采取联合行动的一种监督方式。具体做法是，区人大常委会在与镇人大取得共识的基础上，由区人大提出工作计划，两级人大统一主题、统一时间、统一要求，在全区范围内对两级政府进行的监督。在怀柔区近年来开展的工作评议和执法检查中，都是采取这种方式进行的。在我看来，这是一个很好的经验。其最大的好处就在于，区人大常委会牵头，带动并教会了乡镇人大的监督工作。特别是在那些乡镇人大还不晓得怎么进行监督的区县，尤其值得效法。现在，北京不少区县人大也已经提出了区乡两级人大工作联动的问题。其实，全国人大常委会就有这个做法。在他们组织执法检查的时候，往往委托某几个省级人大常委会就同一主题在一定时间内进行执法检查，然后将检查结果上报，一并写入他们的执法检查报告。这些年，北京市人大也有这个做法。比如，开展食品安全执法检查时，就要求区县人大联合行动，在同一时间就同一主题进行检查，并将检查结果汇总，写进总检查报告。有的题目，并不要求各个区县全部参加，而只是选择若干相关区县联合行动。比如，在开展维护少数民族权益执法检查时，就只要求这方面工作任务比较重的几个区县联合行动。这种几级人大监督联动的做法，好处是声势大、范围大、力度大、工作细、效果好。

6．由事入制。由事入制，就是说，监督工作也不能就事论事，而是每做一件具体事情，就想到这个事虽然解决了，但长远的怎么办，就是在解决这个具体事情时，考虑关于这个事情的制度建设问题。要随着具体事情的解决建立起一套长远管用的制度来。比如，北京人大常委会开展财政绩效监督，就是如此。关于这项监督，其设计思路就是：我先不管政府怎么分钱，而是先管管你分钱之后这个钱用的绩效如何，这就得用审计局，年年要你的绩效审计报告，从发现绩效中的问题来倒逼你在分钱上的问题即预算中问题。但事情还不止于此，而是在发现问题之后，让你建立制度来堵塞漏洞、解决这些问题。就是说，我要的不仅是一时一事的具体效果，而且还要长期管用的制度效果。这样搞了几年后，就督促政府建立起了若干项有关预算、绩效方面的财政制度。这就是由事入制，即我监督的是具体事情，但我收获的不仅仅是具体效果，还要取得长期管用的制度上的效果。由事入制，体现了人大工作的一个特性，那就是纠正性（保障性）和建设性的结合或统一。这个提法是北京市人大常委会领导提出来的，而且在他看来人大工作中的建设性比纠正性（保障性）还要重要。做一个事，获得两个收获、达到两个目的，这当然是事半功倍的事情。这是一箭双雕，有时还可能一石三鸟，以便取得更大更多的效果。

应该说，监督工作是区县层面人大工作最大量、最繁重的任务，但是也面临着一个难题，这难题就是力量相对较弱、实效也就相对较小。这种状况，我估计各地可能都差不多。应该说，北京市人大的这些做法对于破解这个难题具有一定的启发性。这些做法与以往不同的地方在哪里呢？我觉得，就在于采取的方式方法比较得当。

（本章完）