第10讲

关于乡镇人大的几个问题

我主要讲四个问题，前三个问题是关于乡人大方面的，后一个问题是关于街道人大工作方面的。我的讲法：一是要讲点有关的历史背景，使大家了解问题的来龙去脉；二是要讲讲这个层面的人大工作以及怎样做好这些工作，这是重点；三是就乡镇人大目前所做的新探索做些介绍。

在我国五个层级的人民代表大会体系中，乡镇一级人民代表大会是最基层、最基础的国家权力机关，也是离老百姓最近的国家政权组织。因此，在人民代表大会制度序列中，乡镇人民代表大会具有特殊重要的地位和意义，应该给予更多的重视和关注。

一、乡镇人大的历史沿革

（一）人民代表大会制度正式建立以前对乡镇政权建设的探索

其一，第二次国内革命战争时期的乡苏维埃。这一时期，中央苏区政权形态基本上借鉴了苏联的苏维埃模式。根据中华全国苏维埃1931年通过的《地方苏维埃组织条例》，及1933年临时中央政府重新颁布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》，乡苏维埃代表大会是全乡的最高政权机关，设立主席团作为代表大会闭会时的全乡最高政权机关。乡苏维埃主席团由乡代表会议选举产生，大乡7人，小乡5人，设有主席、副主席和文书。其主要职责是：接受并执行上级苏维埃的命令和决议以及乡苏维埃代表大会的决议；选举和撤换出席上级会议的代表；决定乡苏维埃代表大会人数，定期召开乡代表大会，准备大会的议案。1934年，作为中央苏维埃主席的毛泽东编写了《乡苏维埃怎样工作》，其中规定：乡苏维埃主席团的任务是，坚决执行上级苏维埃的决议、指示和乡代表会议决议，领导全乡的工作。主席团会议5天召开一次，每次不超过2个小时，研究处理不需要提到代表会议讨论的问题，以及急需解决的问题。应该说，这一时期的乡苏维埃主席团是中国共产党对乡镇政权机关

常设机构的最初实践，它为今后基层政权形态的发展提供了框架和基础。作为乡苏维埃代表大会闭会期间唯一的国家机构，乡苏维埃主席团拥有非常广泛的职权，既是地方的最高权力机关，又是地方的最高行政机关，实行议行合一。它还设有若干专业的委员会，如经济的、文化的、军事的等，把代表都组织在委员会里，大家的事情大家做。

其二，抗日战争时期边区参议会下的乡政权。适应联合抗日的需要，陕甘宁边区的政权形式为参议会制度。对于基层政权问题，边区第二届参议会于1941年通过了《陕甘宁边区各乡市政府组织暂行条例》，并于1943年进行过修正。修正后的条例的规定，乡参议会为乡政府最高政权机关，乡参议会休会期间，乡长负乡行政最高责任。乡长对乡参议会和上级政府负责，掌理全乡政务。乡级政权机关不设主席团，而由乡长负责乡参议会闭会期间的工作。但乡长并非大权独揽，还有乡政务会议制度。大事由参议会讨论，日常工作由政务会议讨论。乡政务会议由5人组成，包括乡长、自卫军连长、乡文书等，政务会议由乡长主持。

其三，解放战争时期解放区的乡人民代表会议及其在解放初期的延伸。这一时期，根据党中央指示，各解放区的政权组织形式逐步向人民代表会议过渡。中央在《1948年的土地改革工作和整党工作》的指示中，把“建立乡（村）、区、县三级人民代表会议”，列为当年的重要任务。同年底又专门发出了《关于县、乡、村人民代表会议的指示》。推动基层人民代表会议的建立。这一模式实际上延伸到人民代表大会制度正式建立之前的解放初期。这时的乡人民代表会议不设立主席团等常设机关，只设主席一人、副主席若干人，由乡人民代表会议选举产生，负责主持人民代表会议（每月开会一次，必要时可以召开临时会议），联系代表，协助乡长进行下届会议的准备工作。另外，如主席、副主席当选乡长、副乡长时，可以兼职。可以说，这一时期乡镇

的政权模式已经比较接近现在了。

（二）人民代表大会制度正式建立以后对乡镇政权建设的探索

根据1954年9月全国人民代表大会通过的宪法和地方组织法的规定：乡、民族乡，镇的人民代表大会是地方国家权力机关，大会每3个月举行一次，大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。可见，此时乡镇人民代表大会的主席团只在大会期间存在和运行，在闭会期间的常设机关是议行合一的人民委员会。到1958年实行公社化以后，乡镇人民代表大会就在实际上停止运作了。“**”期间，全国各级人民代表大会乃至整个人民代表大会制度都遭到了严重的破坏，只是在法律形式上没有取消而已。

改革开放后，我国的政权机关建设得以恢复和发展。基层政权建设逐步恢复和完善起来。根据1986年修订的地方组织法的规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议；而每届的第一次会议，由乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集。1995年修正后的地方组织法还规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席一人、副主席一至二人。他们均不得担任国家行政机关的职务。他们的职责是在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。也就是说，乡镇人民代表大会主席团的职责主要是召集和主持大会，而不是大会闭会期间的常设机构。但乡级代表大会主席团又不同于县级以上各级人民代表大会的主席团，法律虽然没有明确其为常设机关，但又不否认、甚至暗示其在闭会期间是存在的，因此才可以召集下一次的代表大会会议。但法律又没有赋予其代表大会闭会期间的职责，而是将组织代表开展闭会期间的活动等职责授予了主席、副主席。可以说，乡镇人大主席团的这种模糊状态从确立后一直运行至今。

（本章完）