第2讲

关于地方人大常委会的几个问题

作为我们在地方人大常委会工作的同志来讲，人民代表大会制度中的地方人大常委会问题非常值得重视，很需要对它有一个比较透彻的了解。这对于我们做好地方人大常委会的工作，是非常有帮助的。下面，我讲四个问题。

一、地方人大常委会来之不易

（一）地方人大常委会设立的过程

我国第一届全国人民代表大会第一次会议是1954年9月15日召开的。这个日子标志着我国人民代表大会制度的正式确立。但是，当时我们只是在全国人民代表大会这一级设立了常委会，在地方各级人民代表大会则没有设立，只有一个仿照苏联苏维埃模式设立的带有议行合一性质的“人民委员会”。决定在地方设立人大常委会，经历了一个很长的过程。

首先，在起草1954年宪法和酝酿建立人民代表大会制度的过程中，就曾经有学者提出，应当实行地方与中央一致的原则，在地方也同样设立人大常委会。但是，那时领导层考虑：一是地方人大没有立法任务，也没有多少事情，而且地域越小、代表越少，越便于召集会议，可以不设常委会，同时规定地方人大一年可以召开两次代表大会；二是由于受巴黎公社“议行合一”思路的影响，还不可能突破当时苏维埃模式的局限，这个意见没有被采纳。

其次，人民代表大会制度建立之后的1956 —1957年上半年，中央酝酿扩大人民民主，健全国家制度。为此，时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真率团于1956年11月—1957年2月专门考察了苏联东欧六国的议会工作情况，回国后经过认真研讨，提出了健全人民代表大会制度的具体方案，其中之一就是在县级以上地方各级人大一律设立人大常委会。这次提出的方案和意见由全国人大党组向中央写了报告，随后又起草了修改宪法和组织法议案的草稿，准备提交1957年6月召开的一届全国人大四次会议。但不久反右派斗争开始了，此事遂被搁置，与此有关的一些说法甚至遭到批判。

再次，1965年，党中央和全国人大常委会又一次提出在县以上地方各级设立人大常委会的问题。原因是：一方面，行政机关任务繁重，需要提拔一批年轻同志到政府工作，但在政府工作的年龄渐老的同志又需要有位置安排，设立地方人大常委会可以解决这个问题；另一方面，人大闭会期间有很多重大问题需要经过人大讨论决定，而且也已经初步意识到政府工作需要经常性的监督，这就需要设立人民代表大会的常设机关——人大常委会。而且，这个意见在很大范围形成了共识，有两个省甚至提出了建立省级人大常委会的报告。但是，这个意向又被随之而来的“**”所打断。至此，在地方设立人大常委会之事三提三废。

最后，1979年5月，彭真主持立法工作，就取消革命委员会和县以上地方各级人大设立常委会问题，向中央写了请示报告。其中提到设立地方人大常委会有利于民主和法制建设，同时提出恢复人民委员会，认为这样做比革命委员会体制要好得多。报告送到时任中共中央秘书长的胡耀邦那里，胡耀邦当即批转中央主席和各位副主席。邓小平很快批示赞成设立地方人大常委会的方案。5月底，中央政治局常委讨论同意，胡耀邦告彭真照邓小平批示修改有关法律。随后，彭真主持法制委员会修改法律，并提出在地方各级设立人大常委会的同时，将革命委员会直接改称人民政府，不再像“文革”前那样称为人民委员会。6月，地方组织法修订草案报送中央并经中央政治局同意。之后，在县以上地方各级人大设立常委会的宪法修改方案和有关法律在五届全国人大二次会议上正式获得通过。

应当说，在县以上地方各级设立人大常委会这个结果颇费周折、来之不易。同时，它的设立又是水到渠成、顺理成章之事。这不但是事物发展需要过程使然，而且也与经历了“**”苦难的人们的伟大觉醒有关。国家不能没有民主，国家也不能没有法制，而民主与法制的实施需要人民权力机关的经常性的存在。这样，从中央到地方各级人民代表大会常委会的统统设立就是理所当然的了。

1979年12月，北京、上海等省、市、自治区的人大常委会相继产生。到1981年年底，全国县级以上地方人民代表大会，包括29个省、自治区、直辖市，2700多个县、旗、自治县、自治旗、市、市辖区，都先后设立了自己的常务委员会。

（二）设立地方人大常委会的意义

在县以上各

级地方人民代表大会设立常委会，具有非常重大的理论意义和现实意义，尤其是具有重大的制度意义。

地方人大常委会的设立，完善了地方及整个国家权力机关的架构。人民代表大会制度建立之初，只在国家一级设立人大常委会，地方各级均不设立。这种情况不仅造成了中央国家权力机关和地方国家权力机关的不统一、不匹配，而且更重要的是造成了地方各级国家权力机关行使权力的断层和经常性工作的缺失。之所以出现这种情况，有前面提到的各种原因。依刘少奇在关于宪法草案报告中的说法，就是地方人大比全国人大的工作量小，没有立法权，而且越是下级人大地域越小，越容易召集会议，所以不需要在人民委员会之外再设立自己的常设机关。这样，地方各级人民委员会既是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也是地方各级行政机关；如果另外设立人大的常设机关，就会造成机构重叠（按：人民委员会在“五四宪法”中的法律定位是：“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”）。应当说，在地方人大不设立常委会，还有其更复杂的原因。主要是：其一，受马克思“议行合一”思想的影响。马克思在评述巴黎公社时曾主张实行彻底的议行合一体制。这个思想有反对资产阶级三权分立，把决定权与行政权合二为一、便于做事的一面，同时也有职责不清，难以监督的一面。当然，那时是不可能认识到这后一方面的。其二，受苏维埃制度的影响。先是俄国而后是苏联的苏维埃制度，在中央一级有代表大会的中央执行委员会及其主席团，同时设立人民委员会（后改称部长会议）；在地方则只设立人民委员会。人民委员会是一个议行合一的机构。我们在地方设立人民委员会也是学习苏联模式的产物。其三，在中国革命史上于1931年召开的中华苏维埃全国第一次代表大会，仿照苏联苏维埃模式，在中央一级设立执行委员会和人民委员会，同样在地方则只设一个人民委员会。所以，我们解放后在地方设立人民委员会也有延续自己革命传统的因素。但是，不管出于什么原因，地方人大不设立常委会，始终是一种国家权力机关架构上的不完善。这种不完善既表现为地方国家权力机关没有常设机构，给地方人民代表大会行使权力造成断层和经常性的工作缺失；也表现为由于地方国家权力机关的这种不完善导致了整个国家权力机关架构系统上的不统一、不匹配，也即不完善。也正是由于这个原因，在地方人大设立常委会的意见和建议几提几废之后，最终得以设立。1979年7月1日通过的宪法修正案明确“县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”，标志着地方人大常委会制度的正式确立。地方各级人大设立常委会，其意义首先在于完善了地方国家权力机关的架构，也因此而完善了整个国家权力机关的架构，弥补了人民代表大会制度设计上的一大缺陷。

地方人大常委会的设立，保证了人民可以经常性地行使自己当家作主的权力。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”而“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”地方组织法规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关”，在代表大会闭会期间，行使法律赋予它的各项权力。我们国家的一切权力属于人民。人民怎样行使自己的权力呢？就是通过选举自己的代表，组成各级人民代表大会，由各级人民代表大会代表人民行使权力，人民代表大会就是人民行使自己权力的机关。显然，没有这样一个机关，人民就无法行使自己的权力，人民当家作主就成了一句空话。问题在于，人民代表大会不可能经常举行。曾经实行过的地方人大每年召开两次代表大会的规定，执行起来也很不顺当，而又没有人民代表大会的常设机关。就是说，人民行使权力的机关是经常性地关着门的。这样，人民当家作主在权力行使上就打了折扣。人民的意愿无法得到及时反映，人民代表缺少经常性发表意见的场所和渠道，区域内的重大问题也无法由权力机关及时作出决议决定，对“一府两院”的工作更无法进行及时有效的监督。地方人大设立自己的常委会，从制度上解决了这个问题。法律规定了地方人大常委会是本级人民代表大会常设机关的地位，并赋予了14项职权，同时省一级和较大的市一级人大常委会还享有立法权。这就使地方人大得以经常性地处在运转之中，人民行使权力的机关的大门总是敞开着的，人民代表大会的常委会及各专门委员会履行着人民赋予的职权。同时，人大常委会的各个工作

机构更是随时为人大常委会履行职责开门办公，随时为代表和选民提供服务。这无疑是对广大人民群众经常性地行使自己当家作主权力的一种制度性的保证。它极大地调动了各级人大代表、广大人民群众在本行政区域内管理国家事务的积极性、主动性和创造性。这应当是地方人大常委会设立的又一个重大意义，而且是其所有意义中最具有本质性的意义。

地方人大常委会的设立，形成了中国人民代表大会制度的真正特色。由于地方人大常委会制度的确立，导致中国人民代表大会制度发生了一次质的飞跃，使人大制度在整个代议制度发展史上登上了一个新的高度，开创了代议制的一个崭新形态，也使中国人民代表大会制度形成了它的真正特色。代议制度的雏形最早出现于12世纪至13世纪的英国，是英国封建贵族和王权斗争的产物。经过英国、美国、法国等西方国家代议制的发展，形成了以三权分立（即议事权、行政权和司法权的分立与制衡）为基本形式的代议制度。这是代议制发展史的第一个形态，笔者曾仿照黑格尔的方式于2004年撰文称之为历史的“正题”。这种形态的国家执政方式优点在于职责清晰，便于监督与制约，缺点是相互扯皮，效率不高。马克思在评判巴黎公社创造的无产阶级政权组织形式时，曾提出建立以议行合一为特征的新的代议制（或称人民代表制）形式，用把决定权和执行权、司法权统统集于一身的方式，解决相互扯皮、效率不高等弊端。这种设想，在巴黎公社只有几十天的实验，在苏维埃早期则得到了比较完全的实现。即一切权力归于苏维埃，苏维埃设执行委员会（及其主席团）作为常设机关，设人民委员会作为它的执行机关，这个执行机关兼有议事、行政、司法权力，且人民委员多由执行委员兼任。这可以说是代议制的第二种形态，我曾称之为历史的“反题”，意思是第二种形态是第一种形态特征的反面。但是不久，这种形态的问题就暴露出来了，那就是决定和执行之间的职责不清，难以监督。于是有了苏维埃代议制的改良模式，即“上分下合”模式。按1936年宪法规定，在苏联和各加盟共和国层面，实行议行相对分开，即最高苏维埃设主席团为议事和立法机关，同时设部长会议作为行政机关，设法院和检察院作为司法机关和监督机关。但在加盟共和国层面以下，仍只设人民委员会作为议行合一的地方国家机关。我国1979年7月1日前实行的基本上是苏联1936年宪法的模式，即中央一层有常委会作为全国人大的常设机关，同时设立国务院作为行政机关；但在地方，包括省、市、县各级则只设一个人民委员会，它既是代表大会的执行机关，又是地方行政机关，是一个主要以行政任务为主的带有议行合一性质的机关。由于从1979年7月1日起，在我国县级以上统一设立了人大常委会，不但使得我国地方国家机关得以完善，而且也使得我国以人民代表大会为核心的整个国家机关得以完善。这种完善不是一种简单的量变，而是有新质的产生，是人民代表大会制度的一次质的飞跃。而且，正是由于这种飞跃，使得整个代议制发展史上产生了第三种形态，即“有统有分、统分结合，一统三分”的一种崭新形态，我称之为代议制发展历史上的“合题”。这种形态，既不同于资产阶级代议制的三权分立，也不同于马克思原初设想的苏维埃体制实行过的议行合一或上分下合的形态，而是既克服了三权分立形态的互相扯皮、效率不高，又克服了议行合一的职责不清、难以监督的双重弊端的统分结合的一种新形态。说其“统”，是因为它把一切权力集中于人民代表大会，人民代表大会及其常委会统一行使人民赋予的权力，这种人民的权力是整体不可分割的，不与任何人分享的。说其“分”，是人民代表大会代表人民把行政权、司法权和检察权分别授予政府（不再是带有议行合一性质的人民委员会）、法院和检察院。这样，就既保证国家各部门之间的职责清晰，不互相扯皮，又保证了其有较高效率和便于监督。所以说，它是代议制在其发展进程中既扬弃了三权分立和议行合一的弊端，又吸收了三权分立和议行合一优点的一种处于代议制发展史高端的崭新的代议制形态。这种中国独有的特色，既是中国共产党领导中国人民对代议制度的一个伟大创造，又是中国特色社会主义对世界政治文明发展的一个伟大贡献。

总之，我们作为地方人大常委会的组成人员，应该对地方人大常委会设立的来由和意义，以及它的职权和任务，有一个比较清晰的认识，这对于我们提高对自己作为人大常委会组成人员的职务定位、责任使命，可以有一个更清醒的认识。

（本章完）