二、人民代表大会制度的内容和特点

（一）人民代表大会制度的含义

什么是人民代表大会制度？如果要用一句话概括，可以这样说：人民代表大会制度是经由人民选举代表组成人民代表大会，并由人民代表大会行使国家权力的政治制度。

在这句话里包含有四层意思：一是人民依法选举人大代表；二是由人大代表组成各级人民代表大会；三是由各级人民代表大会代表人民行使各级国家权力；四是人民代表大会制度是关于国家政权组织体系的政治制度，它体现了我们国家的国体（即国家权力的归属问题），也直接构成了我们国家的政体（国家政权的组织形式问题）。由于人民代表大会是这个制度体系中的核心机构，全部国家机构都是围绕着人民代表大会组建起来的，所以这个制度被命名为人民代表大会制度。

（二）人民代表大会制度的内容

人民代表大会制度从内容上说包含了我们国家政治生活的三个方面，或者说它回答了三个方面的关系，也就是作为国家权力机关的人民代表大会和人民、和其他国家机关以及它的内部之间，是一种什么样的关系。

一是人民代表大会和人民之间的关系。即人民选举人大代表，组成人民代表大会，行使人民赋予的权力；人民代表大会向人民负责，接受人民的监督。在这里，它表达了这样一个宪法思想：即中华人民共和国的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关是人民代表大会，而且也只能是人民代表大会。由于数量众多的人民不可能都直接参与国家权力的行使，就只能通过选举代表来行使国家权力这样一种间接民主的代议制形式；而这也是目前世界上绝大多数国家通行的国家治理方式。

二是人民代表大会和政府、法院、检察院之间的关系。即人民代表大会依法选举产生政府、法院和检察院，并将行政权力授予政府，将审判权力授予法院，将检察权力授予检察院；政府、法院和检察院向人民代表大会负责，接受人民代表大会的监督。人民代表大会是国家权力机关，而政府是国家执行机关、法院是国家审判机关、检察院是国家检察机关（在地方，它们被简称为“一府两院”；在中央，国家机关还包括国家主席和中央军委）。这里讲的也就是国家权力机关和其他国家机关之间的关系。

三是人民代表大会内部的几个关系。主要有三个方面的关系：其一，人民代表大会和人大代表之间的关系。一方面，人大代表是人民代表大会的基础和主体，没有人大代表，就没有人民代表大会；

没有人大代表的履职，就没有人民代表大会的履职。另一方面，人民代表大会是人大代表的有组织的存在方式和履职平台，没有人民代表大会，代表不可能单独存在，也不可能单独履职。其二，人民代表大会和它的常务委员会之间的关系。人大常委会是代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间依法履行代表大会的部分职权；人大常委会对代表大会负责并向代表大会报告工作，接受代表大会的监督。其三，人民代表大会和它的专门委员会之间的关系。专门委员会是代表大会的常设性工作机构（而非权力机关），在代表大会（闭会期间是人大常务委员会）的领导下协助代表大会（和常务委员会）开展相关领域的工作，并向代表大会（和常务委员会）负责。

人民代表大会制度是国家的根本政治制度，是总括了国家体系方方面面的总体制度，是由一系列的具体制度组合而成的。具体包括：人民代表大会代表选举制度、人民代表大会组织制度、人民代表大会会议制度、人民代表大会工作（职权行使）制度、人民代表大会代表及代表工作制度、人民代表大会与其他国家机关关系制度、执政党领导人民代表大会工作制度等。

（三）人民代表大会制度的特点

在我看来，我们的人民代表大会制度有如下四个方面的特点。

其一，人民代表大会实行共产党领导下的一院制（也可以简称为“一党一院”）。人民代表大会制度是共产党领导人民建立的由人民当家作主的政治制度，同时也是党领导和支持人民当家作主的政治制度；在人民代表大会制度体系中，共产党不与任何其他政治力量分享领导权。在这个体系中，国家的一切权力属于人民，人民代表大会是人民行使国家权力的唯一机关，人民代表大会也不与其他机关分享人民赋予的国家权力。人民代表大会在共产党领导下开展工作，行使人民当家作主的权力。

其二，一统三分、协调制约。一统三分，即由作为国家权力机关的人民代表大会统一行使国家权力，包括立法权、国家人事选举和任免权、重大事项决定权和监督权。同时人民代表大会依法把自己的一部分权力授予政府、法院和检察院，即把行政权力授予政府、把审判权力授予法院、把检察权力授予检察院。协调制约，即在人民代表大会制度体系之内，一方面，权力机关和行政机关、审判机关、检察机关之间存在着决定和被决定、监督和被监督的制约关系；另一方面，在它们之间也存在着目标一致、共同合作、协调工作的关系。

其三，民主集中、依法有序。民主

集中，即人民代表大会既按照民主集中制组织，也按照民主集中制运转。人民代表大会是由人民选举代表组成的，区县和乡镇人民代表大会由选民直接选举产生，再上一级人民代表大会由下一级人民代表大会间接选举产生。人民代表大会由会议集体行使权力，任何决议或决定的作出，都必须按照少数服从多数的原则。在这里，少数服从多数，既是民主的原则也是集中的原则。依法有序，即人民代表大会是人民当家作主的机关，在这里民主得到充分的发扬，人大代表依法享有审议权、议案权、建议批评意见权、表决权、选举权和被选举权，而且享有言论免责权、人身保障权等。在这里，不但代表的民主权利得到法律的保障和尊重，而且民主的表达也得到法律的约束和规范。因为，在人民代表大会体系中，一切行为都是依照法律和制度进行的，都是按照程序和规则展开的，因而是有序的，而不是杂乱无章的。所以，依法有序成为人民代表大会制度体系的一个重要特点。

其四，兼顾民主和效率，发挥中央和地方两个积极性。人民代表大会制度在设计上兼顾了民主和效率两个方面，即它既考虑了充分发扬民主的一面，也考虑了兼顾效率的一面。一方面，在上一级和下一级人民代表大会之间，是没有隶属关系的，上一级人民代表大会并不构成对下一级人民代表大会的垂直领导关系，而只有选举指导、工作协调和法律监督的关系。这样做的目的是要保证本行政区域内人民当家作主权力的行使，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。另一方面，政府实行对本级人民代表大会和上级政府双重负责制，用以保证国家的政令统一和行政效率。与此同时，人民代表大会制度也科学合理地解决了中央和地方的关系问题，即发挥中央和地方两个积极性问题。就各级人民代表大会之间来说，没有垂直领导关系，具有某种地方自治的意味，便于充分发挥各级各地人民当家作主的积极性，也即充分发挥地方的积极性；同时各级政府之间又具有垂直领导关系，保证了国家的集中统一和中央政令的畅通无阻，发挥中央统筹各地区各方面的优势。同时，我们不搞联邦制或邦联制，而是在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，也包含有既要发挥民族区域自治地方的积极性，又要保证国家的集中统一这样两个方面的政治考虑。

这些特点既反映了现代国家权力结构体系的发展趋势，也反映了我们国家的历史文化传统和现实国情，说明我们的人民代表大会制度既是符合人类历史发展方向的，也是符合我们国家的历史传统和现实国情的。

（本章完）