包括北京、上海、广州在内的多个城市都发布了“发展公共租赁住房市场”的规划，在楼价高企不下的情势下，我们不妨预期：公共租赁房的扩大供应，应该可以满足一部分暂时购买不了商品房的城市人口的居住需求，缓解当前紧张的住房供需矛盾。

从世界范围的经验来看，一个城市的规模越大，经济越繁荣，人口流动越频繁，那么这个城市的房屋自住率也会越低，租住率则相应提高，比如，据美国国家人口普查局发布的2010年官方普查数据，美国居民的房屋自有率为65.1%，城市的房屋自有率仅为47.3%，纽约市更是只有33.0%。租房的门槛远远低于购房，更容易满足城市中低收入人口、流动人口以及年轻群体、单身群体的住房需求。因此，推进租赁房（包括公共租赁房）的建设可谓顺应了城市发展的历史方向。

从历史的经验来看，中国历史上正好有一个时期，公共租赁房市场非常活跃，可以为当下的公共租赁房建设提供借鉴。这个历史时期便是宋代。

众所周知，宋朝工商业繁荣，城市化率较高（按日本汉学家斯波义信的统计，南宋鼎盛时期的城市化率可能达到30%。作为对比，清代中叶的城市化率约为7%），东京开封府的城市人口超过100万，是当时世界上最大规模的超级大都市。据包伟民先生估算，北宋后期，东京市区的人口密度约为12000～13000人/平方公里，相当于今天的日本东京都。

人口密度如此之高的大城市，必定是寸土寸金，房价高不可攀。北宋前期，东京的一套豪宅少说也要上万贯，一套普通的住房也叫价上千贯；而到了北宋末，豪宅的价格更是暴涨至数十万贯，以当时铜钱的购买力折算成人民币，少说也得5000万元以上。别说市井细民无力购房，就连宰相级别的高官，也不乏租房居住之人，有些薪俸较低的中下层官员，由于每月都要交房租，还成了“月光族”，比如有一位叫作章伯镇的京官就发过牢骚：“任京有两般日月：望月初，请料钱，觉日月长；到月终，供房钱，觉日月短。”

当然，话又得说回来，你要在开封府租间房子居住，还是挺方便的，因为北宋时，京师的租赁住房市场十分发达，不但有大量的民房出租，而且，宋政府也向市场提供了一大批公共租赁房，并成立了一个叫作“店宅务”的机构来管理公屋。

店宅务有点像现在的物业公司，主要负责公租房的招租、收租与维护。宋朝时，各个州郡几乎都建有公租房，设有店宅务，不过还是以京师的左右厢店宅务规模最大。从组织构架来看，左右厢店宅务置有“勾当店宅务”一员，相当于总经理；“勾押官”3～4员，相当于副总经理；“掠房钱亲事官”40～50名，相当于业务经理，主管招租与收租业务；另有“修造指挥”（维修工人）500人。

左右厢店宅务辖下的公共租赁房又有多少间呢？北宋天禧元年（1017年），京师店宅务名下共有23300间公租房；天圣三年（1025年），公屋数目增加到26100间；熙宁十年（1077年），店宅务辖下的公屋有14626间，别墅有164所，空地有654段。以东京常住人口20万户（100万人）、每户需要住房一间计算（古人说的一间房，不是指一个房间，而是指一开间），左右厢店宅务管理的公租房可以供应大约10%的东京人口居住。再加上私人的租赁房、其他政府部门（如国子监、汴河堤岸司等）经营的公租房，北宋东京的租赁房市场是非常庞大的，据学者杨念群先生的估算，东京城内外约有半数人口是租房居住的。换言之，北宋东京的房屋自住率只有50%左右，接近于今日美国城市的水平。

◎《清明上河图》中的民宿

剩下的问题是，那些生活在京城中下层的宋朝人是否支付得起租金。这需要先弄清楚两个问题：一是店宅务公屋的租金水平。这个问题有史料可考据。据《宋会要辑稿》，天禧元年，左右厢店宅务名下的23300间公屋共收到租金140093贯，计算一下，便可以知道平均日租金是17文钱左右；天圣三年，店宅务的26100间公屋共收到租金134629贯，平均日租不足15文钱。由于15文钱只是平均数，肯定有一部分公屋的日租金实际上低于15文。这个租金水平，比当时东京私人房屋的租赁市场价大概要低得多。

接下来，我们还要弄清楚宋朝市民的收入水平。根据多份宋代日工价样本以及程民生教授的研究，宋代的一名中下层市民，不管是在官私手工业当雇工，还是给富贵人家当用人，抑或是在城市摆个小摊做小生意，日收入基本上都在100～300文钱之间。而当时维持一名成年人基本温饱的日开支，大约是20文钱。每日15文钱上下的住房开支，相当于每天吃饭的费用，大致是市井细民日收入的十分之一，绝不算高。因此，从支付能力来看，他们是租得起店宅务公屋的。

此外，店宅务公屋的租户还可以享受到宋政府提供的一些优恤，包括：租金从承租日的第六天算起，前面五日免租金，是留给住户搬家、收拾物件的时间；一年下来，总有好几天可免纳房租，比如遇上大雪天气，或者是冬至、寒食等节日，朝廷通常会下诏蠲免房租；日租金15文钱以下的贫困住户，减免租金的机会还会更多一些；店宅务不能向租户加收房租，因亏损原因实在需要调整租金时，贫困户的房租还是不得提高；若是公屋需要拆迁，租户还可以获得若干“搬家钱”，补偿标准是同批拆迁私屋业主的一半。

店宅务公屋的租金低于市场价，显然会激励一部分人租赁公屋，再转租他人，当起“二房东”。为了防止出现这一弊病，宋政府给店宅务制定了一套完备的制度，这里我只介绍其中的几条：其一，店宅务的管理者、工作人员不得承租本务辖下的任何公屋；其二，已经在京师购置了物业的市民也不得承租店宅务公屋；其三，租户租赁公屋，必须是自家居住，不得转租给他人；其四，租户若购买了房屋，必须退还店宅务公屋；其五，租户承租与退租之时，都要核查身份，验明是否为同一人。

应该说，禁止公共租赁房的住户当“二房东”，是很合理的要求，今天的公租房制度也应当写入这样的禁约。

一千年前的政府，能够建成数以万计的公共租赁房投入市场，并形成一整套相当完备、周密的公租房制度，很不简单。