后汉的十三州，大小是极不相等的。小的如青州、兖州，不过现在山东省的一半。大的如扬州、益州，都要包括现在的好几省。这是因人口多则设治密，而当时的南方还未甚开发之故。

现在要说三国时的战事了，却还要请诸位耐烦一些，听一听东汉时地理的情形。东汉的行政区划是分为十三个州，十二个州各有一个刺史，又有一个州，则是属于司隶校尉的。把现在的地方说起来，则：

幽州　包括河北省的北部和热河（旧省名，今辽宁省西部，河北省东北部）、辽宁两省，还包括朝鲜半岛的北部。因为朝鲜在汉时，也是中国的郡县。

冀州　河北省的南部。

并州　山西省的大部分、陕西省的北部和察哈尔（旧省名，并入今河北、山西）、绥远（旧省名，并入今内蒙古自治区）两省的一部分。

凉州　大略是现在的甘肃和宁夏两省。

青州　山东省的东北部。

兖州　山东省的西部和河南省的东北部。

豫州　河南省的东南部和安徽的江北。

徐州　山东的东南部和江苏的江北。

扬州　江苏、安徽的江南及江西、浙江、福建三省。

荆州　河南的西南部和湖南、湖北两省。

益州　陕西省的南部和四川、云南两省。

交州　广东、广西两省，还包括现在的越南。因为越南在汉时，也是中国的郡县。

司隶校尉　河南省的西北部、山西省的西南部、陕西省的中部。

汉朝的行政区划，下级的是县。这和后世的情形是一样的，是官治的最下级。自此以下，就只有自治的机关，而没有官治的机关了。上级的是郡。郡的幅员，在中原繁盛之地，和前清时代的府差不多。县的长官，户口多的称为令，少的称为长；郡的长官，称为太守；都是地方行政官。郡以上更大的区域称为州。每州有一个刺史，却是监察官而不是行政官了，所以他查察人家的失职与否，而自己并不办事。而且所监察的专注重于太守，县以下的事情，即非其所问。

原来秦汉时代的县，就是古代的一个国。诸位总还有读过《孟子》的。《孟子》的《万章下篇》说古代国家的大小，不是说“天子之地方千里，公、侯皆方百里，伯七十里，子、男五十里”么？《汉书·百官公卿表》说：汉朝承袭秦朝的制度，每一县的地方，大概是方一百里。我们读《左传》等书屡见当时的大国灭小国而以为县，而秦汉时的县名，和古代的国名相同的很多，就可见古代之国被灭之后，在大国中仍成为一个政治单位。春秋、战国之世，次等国大约方五百里，如《孟子·告子下篇》所说，“今鲁方百里者五”便是。大国则方千里，如《孟子·梁惠王上篇》所说，“海内之地，方千里者九，齐集有其一”便是。这其大小，就是《万章篇》所说的天子之国了。所以孟子说梁惠王，说齐宣王，都希望他们行王政而王天下，因为他们实在有这个凭借。

在春秋以前，大国或次等国灭掉了别一国，大概都把它作为自己国里的一县，直隶于中央政府，其上更无任何等级。战国时的大国，才有在边地置郡的，内地还没有什么郡。郡的兵力比县要充足些。所以战国时，秦王派甘茂去攻韩国的宜阳县，甘茂说：宜阳虽名为县，其实是郡，是不容易攻的。内地用不到很厚的兵力，所以各国都不设郡。到秦始皇灭六国，六国的人民都非心服，到处都有用兵力镇压的必要，所以把天下分做三十六郡，而郡就成为普遍的制度了。所以郡的设立，根本就是为镇压起见，并不是为治理地方起见。

但是既不放心各地方的人民，怕其要反叛，县的兵力不足镇压，而要设置了许多郡守，又怕郡守的权力太大了，于己不利，于是每郡又派一个御史去监视着他。到汉朝，皇帝不再派御史，而由丞相分派若干个史，出去监察各郡，这个史便称为刺史。刺史本非行政官，一个刺史监察几个郡，只是办事上一个分划的手续，并不是什么行政区划，所以其初并没有州的名目而称之为部。这部字，便是现在部分两个字的意思。到后来才改称为州，但是名目虽改，其实权还是一样。直到后汉灵帝时候，改刺史为州牧，其实权才有变更的。改刺史为州牧，前汉时就有此举，但是不久又改回来了。

当时主张改刺史为牧的人，议论是这样的，他们说：刺史的责任在监察太守，可是他们的官位比太守小，他们的资格也比太守浅。政治上的秩序，是要使大官去治小官，不该使小官去治大官的。所以要把刺史改名为牧，算做太守的上级官，用资格深的人去做。其实这话是错的。监察和行政是两个系统。监察一系的官吏，可以监察行政官，乃其职权如此，并非把其官位和所监察的官的官位，比较大小而定的。而在事实上，则行政官宜用资格较深的人，监察官宜用资格较浅的人。因为行政有时候要有相当的手腕，而且也要有相当的技术，这是要有经验然后才能够有的，所以要用资格深的人。至于监察官，则重在破除情面。要锋锐，不要稳重。要有些初出茅庐的呆气，不要阅历深而世故熟。要他抱有高远的理想，看得世事不入眼，不要他看惯了以为无足为怪。要他到处没有认得的人，可以一意孤行，不要交际多了，处处觉得为难。把现在的事来说，学校里初毕业的人，文官考试刚录取的人，宜于做监察官。在官场上办过若干年事情的人，宜于做行政官。而且行政官和当地的人，总不能毫无联络。对于土豪劣绅等，有时虽明知其不好，也不容易专走方路，把他们尽情惩治的，因为如此，他就要暗中和你为难，使你缓急之际办事棘手，有时为害甚大。就是平时的政务，也不免要受他牵掣的。我前文说行政官必须要有些手腕，这也是其中的一端。至于监察官，则根本不办什么事情，不怕你掣肘。而且汉朝的刺史，只有一年一任，到你要和他为难，他倒早已离开你这地方了。土豪劣绅的势力，大抵只限于本地。要离开本地，赶进京，或者到别地方去和前任刺史为难，是不容易的。所以汉朝刺史的制度，确有相当的价值。前汉时主张改刺史为州牧的人，其议论实不得当。所以后来行之而不好，就不得不将旧制回复了。

但是到东汉末年，此论复起。主张的人，便是刘璋的父亲刘焉。他的理由是四方多乱，非有资深望重的人不能镇慑；而资深望重的人是不能使他为刺史，而不得不改其名为牧，以示隆重的。当时听了他的话，便派了几个资深望重的人出去做州牧。其余不重要的去处，还是称为刺史的。到后来，则一个人往往先做刺史，过了几年，资格渐深，名望渐高，然后升为州牧。论当时的情势，有实力的人，无论称为刺史，或称为牧，其能霸占一地方，总是一样。而且既占一地方之后，其势也不得不升他做牧。但是有几个人，其能霸占一地方，和州牧的制度也是有些关系的。譬如刘表，若非有州牧之制，他这种名望很高的人，或者就不会久任一州的刺史。又如他的名目只是刺史，在地位上比州牧要低些，或者他也要小心一些，有许多僭越的事情，根本就不敢做。所以把后汉末年的分裂，过分归咎于州牧之制，是不对的；然而州牧之制，确也有相当的关系。据地自专，和中央政府反抗，是要有相当大的地盘的。从春秋以来，像后世一府这么大的地方，就不足以为轻重。所以和鲁国差不多大小的国，如宋国、卫国、郑国等，都不能和大国相抗，到秦汉之世，此等情形就更为显著。

诸位有读过柳宗元的《封建论》的么？他的《封建论》里有一句说：汉朝“有叛国而无叛郡”。这就因为汉时的郡，只有后世一府这么大，而汉初所封诸国，都兼五六郡之地之故。后汉末年，割据的人，大约都有一州或大于一州之地，也是为此。后汉的十三州，大小是极不相等的。小的如青州、兖州，不过现在山东省的一半。大的如扬州、益州，都要包括现在的好几省。这是因人口多则设治密，而当时的南方还未甚开发之故。所以翻开读史地图来看，吴国的地方并不小于魏，而实力却远不如魏，就是为此。

司隶校尉是前汉武帝所设的官。因当时有巫蛊之祸，使之督捕，是带有非常时期的侦缉性质的。后来事过境迁，此等特殊性质渐渐消灭，乃使其监察数郡。在这一点上，其性质与刺史无异。所以后汉有十三州，中有一州不设刺史而即由司隶校尉监察。