从古至今，我国一直是农业大国。所以，每年中央1号文件都是关于“三农问题”的，这一点也不奇怪。

所谓“三农”，是指农业、农村、农民；三农问题，具体地是指农民苦、农村穷、农业落后的现状。这是我国最大的国情。由于我国农村人口占全国总人口60%～70%，所以无论哪项重大政策出台，都绕不开三农问题。讨论和研究和谐经济，同样应当从三农问题开始。

三农问题的现状，主要表现在以下4方面：

农业税费，不确定因素太多太多

只要一走进农村、一和农民打交道，话题就自然离不开农业税，以及各种提留、费用。对于不了解农村的人来说，仅仅顾名思义，根本无法了解农业税费现状，甚至还可能会幼稚地说，“农民嘛，当然应该纳税的。”殊不知，这税和那税、那费有着天壤之别。目前农业税虽然已经取消　2，可是了解三农问题，仍然必须从这里开始。

农业税本身的不确定和不合理

农业税被取消，说明它本身就是不合理的，这种不合理表现在：

①税费项目不确定

无论是农业税、农业特产税还是“三提五统”等，不但项目不确定，而且连它们的性质究竟是什么也无法确定。每当谈起这个问题，大家都只是笼而统之地称之为“头税、二税、三税”，形象地概括为“头税重，二税轻，三税是个无底洞。”

②税费标准不确定

废止前的农业税率，将近50年一贯制。高度集中的计划经济体制早已被市场经济体制取而代之，两者背景截然不同，可见这种税率根本就没有合理性可言。

尤其是其中的提留统筹。虽然1992年制定的《农民负担条例》规定，农民负担不能超过上年人均纯收入的5%。可是，既然有了“不能超过”，于是各地就自觉不自觉地往这5%上靠。更不用说，执行三提五统的依据是什么？是人、是地、还是人地结合，谁也说不清。

③征收依据不确定

征收农业税究竟是征粮、征钱还是钱粮都征？没有规定。于是就出现了每当粮食征收季节来临，农民与政府讨价还价、各种协会组织逼着农民按他们要求做，由此引发各种冲突。

政府希望征粮。全国农业税有300多亿元，政府希望这些都是粮食，看得见、摸得着、控制得住。从1949年到2000年的52年间，农民共给国家交纳7000多亿公斤粮食，农业税一直是国家财力的重要支柱。可是粮食部门从部门利益出发，希望不要征粮，而是征钱。乡村政府从社会福利角度出发，同样希望征钱，以便能用于地方建设。

④纳税主体不确定

农业税的缴纳主体究竟是农户、村民小组还是村集体，这个也不确定。

⑤征收主体不确定

按理说，农业税既然是税，就应当由税务部门征收。可是面对全国高度分散的2亿多个农民家庭，很难想象，要配备多少税务人员才顾得过来？于是，这项工作就被分配到了乡村干部身上。可是严格地说，乡村干部代行征税是违法的。法律赋予他们这项权利了吗？没有。

农业税费征收中的手段变通和制度偏差

由于上述原因，再加上农业收益本身就低，农民实际上并没有能力去承担公共物品费用，更没有能力为国家和集体进行积累，所以，许多三农政策和制度的出台都不具备操作性；或者说，要执行这些政策和制度，阻力太大、操作成本太高。

1996年，安徽省涡阳县曾经在某乡做过一个试验，经管站、财政所组织19个人下村，严格按照国家规定，对几十户种西瓜的农民的生产、销售过程进行长达2个多月的成本和收入核算。结果怎么样呢，他们一共征了4万多元农林特产税，正好够这些人2个多月的用品、工资、补助、误餐等费用开销　3。

于是，为了避免这种高成本支出，乡村政府在税费征收时纷纷采取各种变通，来尽可能降低执行成本。

最常见的变通手段有：

①笼统平摊

由于乡村干部征收税费依据的不是税法而是行政权力，所以通常把农业税、耕地占用税、特产税、提留统筹、教育集资等，一并下达到农民头上。然后按照某个标准，按人或者按亩均摊。为了保证能收上来，征收时往往要带着公安人员、甚至带着枪强行征收。

②高标准征收

上面已经提出，有关农业税费的许多标准不确定，所以在具体征收时，地方政府通常会就高不就低，并且在下达任务时层层加码，趁机夹进一些违规费用。例如，在校学生捐资助学款，每年大约有150～500元；抗旱排涝费；进城务工农民上交的积累等。

③变通收粮

粮食部门在农民交粮时，想方设法侵占农民利益。例如，千方百计扣水、扣杂、扣皮，然后压级、压价，这样七扣八扣，农民的应得收入就被打了个8折。还有就是，粮价高的时候要农民交粮，粮价低的时候要农民交钱，这种灵活处置，原因也在于从中盘剥农民。

④收入高报

在收取三提五统时，地方政府一般会高报收入，这种情形农民很难觉察到。一个省多收农民1个百分点，一年就会多收几千万元。

⑤变相收费

乡村组织在收费中，往往会变相提高水费、电费价格，以及种子、农药等生产资料价格，获取不义之财。

从上可以看出，农民负担重并不只是农业税问题　4。现在虽然农业税完全取消了，可这并不表明农民就没有负担了。

收入过低，贫困人口主要是农民

农村贫困，源于农民收入太低。我国城乡之间的巨大落差，城里人也许并不了解，可是只要出城不远就能体验到。

在北京，有一群白领阶层定期到河北省张北县某小学支教。虽然那里离北京不到3小时车程，可是他们仍然意想不到“离首都这么近的地方还这么穷！”每当支教队进村的那天，就是村里孩子的节日——衣着七长八短的孩子们，能不断从城里来的叔叔阿姨身上发现新奇：平生第一次见到报纸，第一次听说火车。

国家级贫困县云南省景东彝族自治县全国人大代表李卓娟，是一名中学教师。谈到家乡的贫困，她一连几次用“你们简直无法想象”来开头。仅仅每年2000多名学生的冬衣和过夜的棉絮，就一直是全校老师的心头之痛。

2004年，中国社会科学院收入分配课题组完成的调查表明，一道越来越深的鸿沟，正在隔开城市与乡村。该课题组负责人李实教授说，“中国的城乡收入差距，世界第一，这并不是危言耸听。”　5

数据表明，中国城乡之间的人均收入比，已经由1995年的2.7∶1扩大到2005年的3.2∶1　6，并且呈继续拉大趋势。

事实上，这个比率还不能真实反映城乡之间的收入差别，因为这还不包括城镇居民的非货币性收入在内，如城镇居民享受的公费医疗以及各种各样的实物性补贴。如果把这些因素考虑进去，城乡之间的收入差距可能要达到五六倍之多！

这表明，我国城乡发展差距已经到了很不协调的地步。不仅仅是收入，还体现在城乡居民消费支出差距、公共服务差距、劳动生产率差距上。这种城乡差距的扩大，被著名国情专家胡鞍钢称之为“中国面临的五大挑战之首。”

他认为，城乡间的二元经济社会结构矛盾，构成了现代中国社会的基本矛盾——从经济上看，农业是各类产业中低效益、高风险（市场风险和自然灾害风险）的弱质产业；从政治上看，尽管农民是最大的人口群体，但却是最大的弱势群体，缺乏政治参与权、利益表达权；从社会上看，农村人口是最大的被歧视人群，突出表现为社会不公平、机会不均等、待遇不公正、社会地位低下。

李实教授担心，城乡之间的差距拉大，有可能把城和乡分裂成两个经济体系。按照正常社会发展规律，城市发展离不开农村，农村发展要依赖于城市。如果人为切断这种联系，城市就可能脱离农村独立发展，其结果是农村将更加落后。

二元结构，城乡差别由此产生

三农问题的存在，根本原因就在于城乡二元结构制度。

所谓二元结构，是指城市经济和农村经济并存的经济结构。城市经济的主要特点是现代化工业大生产，交通、通讯、卫生、教育等基础设施发达，人均消费水平远远高于农村；农村经济的主要特点是传统式小农经济，基础设施落后，消费水平远远低于城市。两种经济结构并存，势必造成经济结构中的突出矛盾；并且，农业人口在总人口中占60%～70%，也是我国经济相对贫困和落后的重要原因。

二元经济结构在我国具有历史渊源。新中国成立后，直至改革开放前，一直没有建立起良性的城乡关系。

一方面，工农业产品无法实行平等交易，两者之间存在着一个巨大的剪刀差。交易价格不能反映市场需求，实际上只有一种“符号”价值。这就决定了农民的劳动付出与所得严重不符。建国后的30年间，国家通过低价收购农产品，以市场价格向农村出售工业品，牺牲农业、支持工业，从而造成城乡经济无法和谐发展。

据不完全统计，从1953年开始到1983年取消统购统销政策，通过工农产品“剪刀差”，农民对工业化的贡献超过6000亿元　7。

另一方面，城乡之间生产要素无法自由流动。建国后的30年间，政府严格禁止城市企业从农村招工，甚至将进城农民强制遣送原籍。这样做，不但使得农业户口和非农业户口之间壁垒森严，给非农业户口附加了各种特权和利益，而且在发展机会、社会地位方面，严格区分了城乡两个社会群体，使得“乡下人”成为非农业户口歧视农业户口的一种蔑称。

直到今天，这种计划经济体制和工业化政策造成的城乡之间在生产、生活水平上的极大差异，仍然历历在目。更严重的是，这种差距还有继续扩大趋势，成为当今和谐经济迫切需要解决的拦路虎之一。

这种城乡差异，不仅表现在城市和农村之间，而且还共存于同一个地区。例如在某个县域，以某条线为界，线的这边是繁华的都市，那边可能就是落后的乡村。

2004年末，陕西省有关部门根据各项经济指标，对全省80多个县进行综合测评，公布了2003年经济发展实力20强，其中神木、蒲城、户县、靖边、城固依次分列前5位。

结果公布后，立即引来各方议论，甚至引起中央领导和国务院的高度关注。原因是其中的靖边、蒲城属于国家扶贫工作重点县，神木、城固是陕西省扶贫工作重点县。全省经济5强县中居然有4个是贫困县，令人匪夷所思。

其实，这正是典型的二元经济结构造成的。

以其中的蒲城县为例。该县24个乡镇，64万农业人口，2003年全县国内生产总值30.8亿，地方财政收入0.98亿，在全省经济实力排名第二。可是该县仅中小学教师就有8000多人，全年机关事业单位工资就要1.7亿元，每年财政赤字在2000万元以上，财政负债总额超过5亿元，是名副其实的经济强县、财政穷县，“繁华”的其实只是县城。

由于该县有几家中央和省直属企业如电厂、水泥厂，带动全县经济总量上了一个台阶，所以成了经济强县。可是这种仅仅根据GDP指标测算的经济总量，并无法惠及全县农村贫困人口。全县90%以上的贫困人口集中在自然灾害十分频繁的“二滩（南部卤泊滩，东部洛河滩）、一带（中部旱腰带）、一区（北部沟壑区）”，贫困人口高达19.41万人，甚至被迫“嫁儿、嫁女、嫁父母”。某村301户，30岁左右娶不到媳妇的光棍达38人，自然村落逐渐萎缩　8。

民工潮涌，正在改变社会结构

三农问题是一个俗称，许多学者认为，在我国其实存在着“四农”问题，即还有一个农民工问题。农民工问题在我国正在越来越突出，并且必将成为解决三农问题的核心。

资料表明，1994年我国大约有0.3亿农民工进城，2004年这个数字已经增加到1.38亿人，成为人类有史以来最大规模的人口迁移。专家预测，相对于我国8亿农村人口、5亿农村劳动力来说，这个过程还仅仅是开始，将会一直延续到2030年以后。

农民工问题的实质，同样是二元经济结构，或者说是“一国两制”。

从20世纪50年代开始建立的城乡两种不同身份居民的制度安排，让农民工处在一个“既不着（农）村、也不着城（市）”的环境中，在农民工个人收入转移支付、个人及家庭公共服务方面形成一个巨大缺口。最典型的是，2003年“非典”（SARS）流行时，由于农民工得不到基本公共卫生服务，从而引发数百万农民工大逃亡，最终迫使政府加快对农民工政策进行调整。

从历史上看，国家对农民工政策经历了“红灯”、“黄灯”、“绿灯”3个阶段。20世纪50年代中期到1984年，属于“红灯”阶段，国家基本上不允许农村人口进入城市；从1984年到20世纪末，处于“黄灯”阶段，国家摸索着允许农民进城，但进城农民在就业、居住方面屡屡触犯地方政府的各种土政策；进入21世纪后，由于政府在第10个五年计划中首次明确提出要促进农业劳动力大规模转移，并且提出了“每年800万”的目标，农民工政策开始步入“绿灯”阶段　9。

但显而易见，这个“绿灯”仅仅是政策“绿灯”，并没有从实质上解决“一国两制”问题。这样一来，就使得农民工问题更加突出。

尤其是农民工大量涌入沿海地区发达城市，使得某些城市的居民结构中农民工已经占大多数。这些农民工为当地经济发展做出了很大贡献，可是却分享不到工业化、城市化进程的丰硕成果。

2004年，珠江三角洲和长江三角洲部分地区出现的民工荒，彻底改变了有些人头脑中“农民工是廉价劳动力、要多少有多少”的错误观念。究其原因，主要是这些地区的农民工工资实在太低。

国家统计局的调查表明，珠江三角洲地区的农民工平均工资只有每月600元左右，与这些农民工的父辈、20多年前在这里打工的农民工工资水平相仿。珠江三角洲的经济发展如此迅速，可是农民工的工资收入却“20年不动摇”，这对他们来说很不公平！　10

与企业老板相比，农民工处于弱势地位，但他们有用脚投票的权利——这里不留爷，自有留爷处——民工荒就这样出现了。

“留爷处”在哪里？2005年春节过后，中西部地区的农民工纷纷首选长江三角洲作为进城务工的落脚地。他们认为这里有两大优惠条件，一是农民工工资平均水平，要高于珠江三角洲等其他集中吸纳农民工的地区；二是务工手续相对简单。

尤其可爱的是，在2004年全国评选出来的“10个最具经济活力的城市”中，位居第二的江苏省无锡市还有另一项“单项最佳”，那就是它还同时被评为“最受农民工欢迎的城市”！

1　2001年2月13日，北京大学中国经济研究中心与世界银行研究院合作，在北京举办了“21世纪扶贫与发展”系列国际研讨会。会上，世界银行根据33个发展中国家贫困状况的研究结果，提出了人均每日消费1美元的国际贫困标准。请注意，该标准是根据发展中国家的实际状况制定的，发达国家的标准要远高于此。例如在美国，2000年美国三口之家的贫困线标准为1.41万美元，平均每人每天13美元。

2　1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》，从2006年1月1日起被依法废止。这标志着已有2600年历史的“皇粮国税”在我国正式谢幕，标志着中国农业正式和国际惯例接轨，开始进入“少取、多予、放活”的新阶段。

3　温铁军、朱守银：《中国农村税费制度改革试验研究》，2005年12月17日中国经济网。

4　新中国成立后的最初几年，农业收入一度占国家财政收入的40%。从1949年到2003年，全国累计征收农业税达3945.66亿元。见《拜拜，农业税》，2005年12月29日新华社。

5　陈娉舒：《剖析城乡差距现状，中国如何面对五大挑战之首》，2004年3月5日中国青年报。

6　2006年1月25日国家统计局发布的数据表明，2005年我国城镇居民人均可支配收入10493元；农民人均纯收入3255元。

7　《拜拜，农业税》，2005年12月29日新华社。

8　吴泽平、华野：《新闻调查：贫困大县为何又是经济强县》，2004年11月18日中国改革报。

9　农民工政策从“红灯”到“黄灯”再到“绿灯”的原因有以下4方面：首先是1988年，我国开始实行以“价格闯关”为名的市场化改革，随之出现了大多数前社会主义国家改制过程中都出现过的物价大幅度上涨。当年我国消费物价指数上涨18.6%，个别大城市如北京物价上涨指数超过25%，出现严重的通货膨胀。紧随其后的是1989年开始的3年经济萧条，农民收入直线下降，不得不外出寻找就业机会、增加现金收入。其次，“价格闯关”失利后全国出现大抢购，乃至发生银行挤兑风潮。这时国家立即采取银根紧缩政策，结果“城里感冒，农村吃药”，紧缩政策首当其冲的是以乡镇企业为主的中小企业。乡镇企业得不到贷款，失去银行资金支持，不但无法吸纳农村富余劳动力，而且还迫使原来“储存”在乡镇企业内部的“离土不离乡、进厂不进城”的农民工，不得不“离乡”、“进城”。再次，1992年我国在全国范围内取消食品和生活必需品按计划凭票供应制度，农民工大规模进城流动的条件至此已经完全具备，所以当年就出现了4600万农民工进城打工的局面。最后，1992年邓小平“南巡谈话”后，全国一下子冒出了8000多个开发区，处处开发房地产，投资压力得到突破性释放，形成了对农民工的大量需求。

10　李德水：《农民工收入还停留在20年前的水平，这不公平》，2005年1月25日新华网。