全面解决农民工社会保险问题，首先要廓清以下3个方面：一是摸清农民工的真实需要，不能隔靴搔痒；二是合理衔接城乡社会保险制度，适合农民工频繁流动的需要；三是协调保险基金区域统筹与农民工跨省流动之间的尖锐冲突。

具体来说，可以从以下4个方面着手：

迫在眉睫，养老保险大势所趋

本书开头就提到，农民工具有两重性：他们既具有农村户口，又在城里务工。所以，他们将来是要“流动”的。

农民工的流向主要有3类：一是某一天在城里不干了，回家务农；二是在城里有一份相对固定而又不错的工作，希望扎根城市；三是既不准备长期呆在城里，也不准备回家种地，而是希望先赚点钱，然后回到家乡的小城镇上投资、经商。调查发现，第3类农民工数量有迅速增多趋势，这也是我国城镇化过程中的必然趋势　1。

容易看出，这3类农民工将来都必须解决社会保险问题。而且，这个问题应当未雨绸缪，解决得越早越好。

农民工应当立刻纳入社会保险体系

由于城镇化进程在迅速推进，有相当一部分农民工已经失去土地，虽然是农民，却无地可种；另外一部分农民工则主动放弃农业生产劳动，主要依靠工薪收入生活；还有一部分农民工，已经不再具备从事农业劳动的意识和技能。所有这些都表明，农民工对土地的依赖程度普遍在降低。

根据对北京、江苏无锡、广东珠海3个城市农民工的典型调查，有19%的农民工已经完全没有土地（其中15%在于土地承包经营政策变动和婚嫁等原因）；46.8%的农民工准备放弃土地经营；16.5%的农民工处于不确定状态；只有17.7%的农民工选择回家务农。这就是说，有将近70%的农民工已经作出了城镇化选择。

需要指出的是，这是在对农民工还没有提供社会保险和一定经济补偿的背景下，他们自己作出的选择。如果这两个问题都解决了，城镇化比率会大幅度提高。

调查同时表明，只有20.3%的农民工完全放弃土地经营，70%的农民工的土地是由其他家庭成员耕种的。这就是说，只有当经济补偿和社会保险水平，不低于由自己和其他家庭成员耕种的收益时，才能替换他们从土地经营中得到的社会保险。这也是建立农民工社会保险制度的最低成本，是用土地换取农民工社会保险政策的底线　2。

农民工的社会保险应当循序渐进

农民工的社会保险应当循序渐进，首先解决迫切需要解决的问题，然后等到时机成熟后，逐步向前推进。

当前农民工最需要的是什么？毫无疑问，是首先找到一份工作、拿到工钱，在此前提下，如果出了工伤事故、得了大病，能够得到及时治疗，个人负担的费用在能够承受的范围内。

所以，对农民工来说，当务之急不是搞养老保险，而是尽快确立农民工的工伤保险制度。从国际上看，这在哪里都是第一序列。

广东省的经验表明，无论是层出不穷的农民工工伤事故，还是规模惊人的农民工职业病群体，以及由此导致的各种各样的劳资纠纷，都决定了农民工工伤保险制度应当优先得到确立　3。

正如北京市劳动和社会保障局养老保险处处长朱荣元所说：“农民工中很多人不愿意享受现在提供的这项社会保障，因为现在农民工的真正需求是能拿到工资，回家盖房、结婚，改善现在的生活状况，而不关心政府对他退休以后工资待遇保障所制定的规定，他们认为与其保障几十年以后的事情，不如得到现有利益的保证。”　4

所以，对农民工实施的养老保险制度应当从实际出发，切合农民工实际愿望，不能脱离实际、闭门造车，更不能强行推广。

例如，城镇职工养老保险因为历史欠账问题，费率一直较高。农民工的养老保险，不存在历史欠账，为什么一定要比照城镇职工同样的费率呢？如果费率非要相同，那么，一方面，农民工低工资的优势就不复存在，很多农民工会失去就业岗位；另一方面，用人单位和农民工本人的抵触情绪也会更大，制度很难推行下去。

正确做法是：对农民工养老保险建立一个比较完善的制度，一步到位；同时，要不要参加、怎样参加、什么时候参加，要尊重农民工意愿，由他们自己选择。

重中之重，首先解决工伤保险

农民工的社会保险问题，重中之重是首先解决工伤保险，其方式主要分为社会保险和商业保险两种。

工伤社会保险

这是由国家劳动和社会保障部门强制规定企业必须参加的工伤保险。目前现行的全国性政策是，2004年6月1日国家劳动和社会保障部下发的《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》。在此基础上，各地也有一些针对本地实际制定的地方性政策。总的原则是，既然把工伤保险作为农民工社会保险的切入点，就要把这件事情办好，做到覆盖面广、保得彻底。

例如在北京，根据2004年9月1日起实行的《北京市外地农民工工伤保险暂行办法》，发生下列情形之一，都应当认定为工伤：

①在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；

②工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；

③在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；

④患职业病的；

⑤因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；

⑥在上下班途中，受到机动车事故伤害的；

⑦法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。

发生下列情形之一的，视同工伤：

①在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；

②在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；

③职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。

农民工一旦发生工伤事故，工伤保险抚恤金可以按月支付，也可以根据实际情况，在征得农民工本人同意的情况下一次性了结。

外地农民工被鉴定为1～4级伤残享受的伤残抚恤金，以及外地农民工因工死亡其供养亲属符合享受供养亲属抚恤金条件的，可以按月领取工伤保险长期待遇。如果不愿意按月领取的，也可以一次性领取。但是，已经享受了按月领取工伤保险待遇的，就不能再选择一次性领取了。

工伤商业保险

这是指用人单位在国家劳动和社会保障部门没有强制规定的情况下，主动在商业保险公司为农民工投保的工伤保险；以及根据地方政策规定，应当参加的地方政府法定的强制性商业保险。

例如在北京，2004年8月1日起实施的《北京市建设工程施工人员意外伤害保险》，就属于法定强制性保险。

根据规定，在北京市的所有建设工程都要为施工人员上“建工意外险”。中国人寿北京分公司、太平洋人寿北京分公司、平安人寿北京分公司、新华人寿北京分公司，分别按照40%、30%、20%、10%的比例组成“共保体”，与北京市建筑业联合会签署协议，成为《北京市建设工程施工人员意外伤害保险》的联合承保人。

考虑到施工队伍人员流动性大的实际情况，该险种保费按照工程造价的一定比例收取。施工承包合同价格在3000万元以下的，费率为1.2‰；3000万元～1亿元之间的，费率为0.8‰；1亿元以上的，费率为0.6‰。

施工人员意外伤害死亡，保险公司按照基本保险金额10万元的1.5倍即15万元进行赔偿；意外伤害致残，按照伤残等级标准，赔付金额从1万元～10万元不等　5。

老有所养，尽快普及养老保险

农民工社会保险从工伤保险开刀，并不是说不要养老保险，只是表明事情有个轻重缓急。实际上，养老保险才是社会保险的重头戏。如果缺少了养老保险，还怎么称得上社会保险呢？

就农民工的社会保险而言，要尽快创造条件普及养老保险。农民工工作时有了养老保险积累，退休后才能高枕无忧安度晚年，过上和城里人一样的生活。

工作时交纳养老保险

让农民工在工作时交纳养老保险，是最近几年来我国劳动和社会保障部门积极探索的一项工作。

2004年9月16日，国家劳动和社会保障部农村社会保险司副司长赵殿国，在北京参加国际社会保障协会第28届全球大会时说，农民工因为流动性强而成为我国社会保险的一大难题，近两年来，全国各地对农民工参加社会保险所进行的探索，主要集中在农民工的养老保险问题上　6。

在我国，目前各省市对农民工养老保险采取的是不同办法。上海、成都、广东等地，实行的是综合保险；北京则规定“用人单位应自招用农民工之月起，必须与其签订劳动合同，并为其办理参加养老保险手续”，但实际效果并不好。

我国养老保险实行的是区域化统筹，各省之间，养老保险基金独立核算、互不往来。

农民工参加养老保险的当务之急，是要建立一个全国性网络，让农民工体会到参加养老保险的好处。对于在城市有稳定收入、稳定住所的农民工，可以让他们参加城镇保障体系；对于就业不稳定的农民工，可以建立个人账户，个人账户随农民工流动。

退休后尽兴安度晚年

农民工参加社会保险后，达到国家法定退休年龄时，就可以申请办理退休手续，依法享受与城镇企业职工一样的社会养老保险待遇。

广州开发区从20世纪80年代末推行养老统筹保险，从那时起，就对外来农民工一视同仁。

当时有不少企业借口“农民工只想赶紧拿现金回家，不愿意参保”而拒绝交费。开发区劳动部门就让这些企业把员工召集起来，面对面地对农民工宣讲社会保险政策，然后当场征求农民工意见，问他们愿意不愿意参保？在了解了相关政策后，农民工当然愿意参保了，因为这是以政府信誉担保的，完全可以放心。

该区劳动和社会保障局劳动处处长李雄慧回忆说：“只要讲上半个小时，农民工没有不愿意参保的。”

有些部门担心严格执行社会保险政策会吓跑投资者，有些企业会以经营困难为由拒绝交纳社会保险费，对此，开发区管委会党委委员朱志超说：“如果一个企业连国家法律规定的基本劳动权益都不能保障，这样的企业没有生存必要，政府更不应该扶持”。

确实，由于严格保护劳动者权益，劳动力成本上升了，“吓跑了”一些投资者，可是却引来了更多优质资本，促进了开发区产业结构升级。2004年，广州开发区国内生产总值、工业增加值、财税总收入3项指标，全都位于全国开发区首位。

现在，开发区11万名在职职工人中，70%是外地农民工，全区养老、工伤、失业、生育4项社会保险参保率超过95%。

农民工参加社会保险，已经尝到甜头。最典型的是来自广东省石灰岩地区的农民工邓彩凤，在广州洗了16年公共厕所，现在和丈夫两个人的每月退休金达1200多元，他们的女儿也已经在广州落地生根。

根据政策规定，那些交纳养老保险的农民工，无论以后是否继续在广州工作，只要达到法定退休年龄，都可以像“广州人”一样终生享受退休金　7。

病有所医，尽快普及医疗保险

医疗保险是继养老保险之后，农民工最关心的社会保险。所以，尽快普及医疗保险，也是农民工参加社会保险迫切需要解决的问题。

切实推进医疗保险

国家劳动和社会保障部的资料表明，目前我国农民工的社会保险参保率普遍偏低——在5大社会保险项目中，工伤保险已经有相当数量的农民工参加，除此以外，养老保险的总体参保率只有15%，医疗保险的平均参保率只有10%，失业保险、生育保险基本上与农民工绝缘　8。

针对我国农民工医疗保障面临的困难，国家劳动和社会保障部课题组专家提出政策建议，认为，应当为不稳定就业的农民工建立大病医疗保险。建议指出，目前开展的农民工大病医疗保险，应当着重保当期住院医疗。同时，为切实降低用人单位和农民工本人负担，农民工大病医疗保险要单独管理，根据农民工大病发病率，实行低费率，不承担国有企业职工的历史债务，费率一般控制在2%以下，农民工本人可以不缴费。

凡是已经参加城镇职工大病医疗保险的农民工，原则上不再同时参加新型农村合作医疗。如果本人不愿意或者没能力在城市治疗的，应当采取相应措施，把大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗。

在此基础上，还应当通过政府和有关民间机构来维护农民工权益，开展专门针对农民工的法律援助；对遭遇意外伤害和重大疾病、生活陷入困境的农民工，由当地民政部门给予临时性应急援助　9。

例如，2004年初才到广东省深圳市一家超市打工的农民工，当年12月11日就因突发重症急性胰腺炎住院，随后因为病情恶化转院。由于体内已经出现脏器官坏死、胸腹腔积液，转院后一个星期都没有脱离危险。患者的弟弟从报纸上看到深圳有医疗救助基金的报道后，马上通过医院向医疗救助基金会提出申请。医疗救助基金委员会经过调查，批准了他们的请求，通过银行账户，由财政局直接转账到医院，按最高支付标准支付了1万元救助款　10。

重点放在“保大病”、“保当期”

2004年7月5日，国家劳动和社会保障部出台了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，明确要求各地劳动保障部门，把已经与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围，他们的医疗保险缴费基数，可以按照当地上年度职工平均工资确定　11。

这表明，从此以后进城务工的农民工加入医疗保险已经不再成为难事，农民工在务工期间的大病医疗将会得到保障。

除此以外，对于在城镇从事个体经营等灵活就业的农民工，则可以按照灵活就业人员参加社会保险的有关规定，参加医疗保险。

根据这一规定，各省市也相应制定了一些地方政策。例如在北京，从2004年9月1日起实施的《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》，适合外地农民工“年纪轻、流动性大”的特点，充分体现了“低费率、广覆盖、保当期、保大病”的原则。

办法规定，外地农民工纳入医疗保险统筹基金和住院大额医疗互助资金支付的医疗费报销范围，包括：住院治疗的医疗费用；急诊抢救留院观察并收入住院治疗的，其住院前留院观察7日内的医疗费用；恶性肿瘤放射治疗和化学治疗、肾透析、肾移植后服抗排异药的门诊医疗费用。

该政策有两大特点：一是保大病，二是保当期。“保大病”是指农民工医疗保险的“大病”范围，与城镇职工一样，但不包括一般门诊医疗费用；“保当期”是指农民工在北京打工期间，用人单位缴费的，才享受医疗保险报销待遇，一旦离开北京或停止缴费，就不能再享受这个政策　12。

1　白天亮：《农民工社保如何更“保险”》，2004年5月19日人民日报。

2　张正河：《建立农民工社会养老保险制度之必要》，2004年6月15日财经周刊。

3　王文韬等：《农民工社会保障现状调查》，2004年4月半月谈。

4　王文韬等：《农民工社会保障现状调查》，2004年4月半月谈。

5　孟为：《四大寿险公司共保“建工意外险”，死亡赔15万》，2004年8月19日北京日报。

6　赵晓辉等：《中国探索建立适合农民工的社会保障机制》，2004年9月16日新华社。

7　钟玉明：《广州开发区农民工领到了退休金》，2005年4月29日新华网。

8　刘声：《社保高门槛让农民工望而却步，医保参保率仅10%》，2005年8月11日中国青年报。

9　同前。

10　李南玲：《三名外来工在深圳获得首批24600元医疗救助金》，2004年12月31日新华网。

11　赵鹏：《非公企业人员医保新规定：进城民工须纳入医保范围》，2004年7月6日京华时报。

12　王文韬、弓琳：《9月1日起外地农民工将加入北京市基本医疗保险》，2004年8月22日新京报。