为什么宏观调控要转向供给侧

周天勇 中央党校国际战略研究所副所长

为什么中央要从过去传统需求侧管理的宏观调控，转向供给侧？什么是供给侧的宏观调控，具体是什么内容？

笔者认为，从中国改革开放以来的商品生产和服务形成的GDP的分配来看，城乡居民收入分配的比例在持续下降，政府分配的比例在持续上升；国有企业创造和分配GDP在比例上下降后，21世纪开始又在回升，但其容纳的就业比率在下降，导致所分配的GDP，要么形成企业的收入和资本，要么形成政府收缴的利润；而对GDP的另一个分配走势是，银行和其他借贷机构的利润率越来越高，分配规模越来越大。三者的挤压力，从国民收入分流来看，不断地挤出相应城乡居民和民营企业在国民收入中的分配流量。致使消费和投资能力减弱，增长速度下降，使国民经济消费增长和投资需求的拉动力越来越弱。对经济增长下行的贡献在30%左右。

因此，解决这些问题的根本是减轻企业的负担。在思路上要从凯恩斯主义需求侧管理的思路转向供给学派的供给侧管理思路，也就是说，宏观调控依据的理论也要转型。现在，我们的居民收入占经济总量的比例太低，财政收入增长速度每年都远远高于居民收入增长速度，稍有数学常识的人都知道，国民收入中政府收入分配比重会越来越高，居民收入分配比重会越来越低，进而影响消费和经济增长。

政府、银行和国企GDP收入分配比例的上升

经济增长速度为什么下行？原因之一，就是政府、国企和金融体系长期对GDP分配力量的强化，导致流向民营企业和城乡居民的部分减少，使其投资和消费能力下降；而政府、国企和银行等金融体系，由于负债率高企，国企产能过剩和结构转型困难，政府和国有投资机构及银行大规模地向地方政府和国企放款受到可能触发金融危机的阻拦，而政府、国企和银行的三公消费由于反腐倡廉受到抑制。因而，加上人口萎缩原因，社会总投资和消费需求的增幅，从2011年后掉头下行。

一年内一个国家的财富是有限的，政府、金融体系和其他国企在GDP中分配的比例如果越来越高，挤出的将是城乡居民和民营经济所能分配的比例。

政府收入占GDP的比例是多少

中国各级政府的财政收入数据，一直是一个谜。除了每年公布的狭义的预算收入外，还有各种基金、社会保险金、国有企业上缴利润（包括地方国企上缴的利润）等收入，还有一部分没有列入这些项目的各行政及事业机构的行政性收费及罚没款等。从狭义的全国财政收入，即政府税收加进入预算内的收费等占GDP比例的变化看，1995年只有10%，到2014年为22%。但是，从项目看，土地出让金从无到有，社会保险金从很少到规模很大，再加上行政机构和行政性事业收费罚款等非税收入增长较快，政府实际收入占GDP的比例迅速上升，2014年比1995年上升了21个多百分点。其中，土地出让金增长规模太大，一方面表明对农民的土地财产分配过多，另一方面高出让金和税费对城镇居民的收入形成分配；而在政府税收之外，又有相当大一块进入统计和没有进入统计的非税收入，形成再分配企业和城乡居民收入的不合理的强行分配机制。

借贷利润对实业和城乡居民收入的再分配

我国银行，特别是商业银行，多年体制的垄断和行政定价特征较为明显。商业银行数目逐年增加，但是资产和业务的集中度仍然很高；贷款利率由央行定价，逐步放开，而存款利率2014年前则一直是央行定价，并且存贷利差只有1.8个百分点，而到1997年后扩大到3个百分点以上，实行到2013年，远高于国际平均水平。加上银行其他费项的增加，以及花样翻新的业务，从城乡居民存款中所分配的收入越来越丰厚。

银行的净利润，是指扣除上交税费和工资以后的银行所得，从收入法讲，是GDP的一个组成部分。银行凭着垄断收费和各种花样，以及行政定价，获得的不合理的收入部分，是商业资本和银行资本竞争不对等，以及银行对储户权力过强格局下，银行对非金融企业和居民收入的一种扭曲的再分配。

实际上，除了银行外，还有其他金融和非金融机构进行借贷融资。一个国家，其借贷融资利润占GDP的比例我认为以不超过3%为合理。然而，从近几年的变化情况看，商业银行利润的增长率远高于非金融企业净利润和城乡居民收入的年增长速度。可以看出，这种与GDP、实业和城乡居民收入增长不同步的高增长，含义就是银行优势位势对实业和城乡居民收入分配的一种挤出。

国有企业利润规模

国有企业是创造和分配GDP的一个重要领域。在GDP的创造中，相当多的国有企业从政府手中获得了较为便宜的划拨和出让土地；从银行获得了相当于民营企业利润三分之一，甚至一半的贷款；有的企业，获得了定价和经营方面的垄断权利；而有的企业，则得到了政府相当多的补贴。2013年，国有企业总资产104亿元，权益资产37万亿元。总资产利润率1.83%，净资产利润率5.13%。

国有企业净利润，是交纳财政税费和支付工资年薪等后所获得的收入分配，是GDP的重要组成部分。政府银行国企收入占国民收入比例从1982年的37.95%，1995年下降到16.66%，后又逐步上升，2014年达到了44.35%。剩下的国民收入，除了其中还有一部分文化广电出版等净利润外，就是城乡居民和民营企业对GDP的分配部分。

城乡居民和非国有实业分配了多少GDP？

除去政府银行国企收入在GDP中的分配部分，剩下的就是城乡居民和民企在GDP中的分配部分。观察这几个方面分配比例的变化，可以解释中国经济增长后面的投资和消费各个不同方面的拉动力的变化。

城乡居民收入比例持续下降

我们先来看城乡居民分配了多少国民生产总值。1978年时，城乡居民收入占GDP比例为45.2%，改革开放后，城镇居民增加工资，发展个体私营经济，实行国企大包干，农村实行联产承包制，城乡居民增收，加上当时行政事业机构和人员负担还较少，政府轻税少费，1983年时，城乡居民收入占GDP的比例上升到62.80%，而到了2008年最低时，下降到41.8%，2014年才回升到44.34%，比城乡居民收入分配比例最高时，下降了18.46个百分点。

从1983年城乡居民收入分配占GDP的水平看，2014年城乡居民少分配了12.39万亿元；如果我们将城乡居民收入分配定在较为合理的55%水平上，则城乡居民也少分配了7.42万亿元。

非国有实体经济分配受到挤压

国民收入中，政府银行国企收入，减去城乡居民收入，就是非银行和非国有经济收入。非银行和非国有经济收入，1982年时，只有2.4亿元，占国民收入比例仅为0.045%，1995年时规模为19097亿元，比例为31.93%，其后逐年下降，而到了2014年时，其规模虽为42901亿元，但是占国民收入的比例下降到了6.74%。非国有经济，从比例变化上可以看出，受到越来越强的政府税费罚没、银行净利润和国企净利润三方面强制和垄断分配的挤压。

居民消费能力趋弱

居民收入占GDP比例的高低，决定了其消费的支付能力。而投资与消费之间有着密切的关联，“投资→生产→分配→投资或者消费→购买生产的产品和服务”是一个循环。

从改革开放以来看，居民收入占GDP的比例是下降的：从1983年最高的62.80%，降低到2011年的41.73%。而居民消费占GDP的比例，同时也从1982年最高时的54.46%，降低到了2010年最低的35.21%，2013年略有上升，为37.48%。

居民收入占GDP曲线和居民消费占GDP的曲线，具有高度的相关性。也就是说，居民收入在GDP中分配比例的下降，是居民消费在GDP中比例收缩的最重要的原因。

迟富林等学者认为，中国到了从投资和出口导向的经济增长，向消费导向的经济增长模式转型的时候了。虽然，2009年中央财政对农民进行家电、农机具等消费补贴刺激，后来对城市居民也进行家电消费的补贴，但是从大数据看，效果非常有限。最为重要的是，国民收入分配结构中居民分配得较少，政府和资本分配过多，形

成的基础设施和产品，没有居民足够的购买力平衡，是需求疲软、生产过剩、经济增长放慢的重要成因之一。因此，不解决居民的收入基础问题，想刺激消费，等于谋求无源之水。

社会零售消费品总额的增长幅度，从2008年的22.72%，下降到了2014年的12%，2015年，更有可能下降到10%，幅度达10多个百分点。这与21世纪以来政府银行国企在国民收入流程上越来越挤压居民分配，居民消费能力相对不足有关。

利润被挤压和债务高风险迫使投资增速下行

非国有经济收入占国民收入比例的高低，同样也影响着民营经济投资的水平。非国有实体经济，其净利润分配在国民收入分配中的持续下降，说明政府，特别是地方政府众多的机构和庞大的行政事业及协编、临编和合同工供养人员，包括社会保险金巨额的缺口，再加上地方政府扩张和攀比性建设的需要，所赖以运转的高土地供给成本、过头税收、高工资比例社会保险金，以及繁多的收费和罚款，长期侵蚀非国有实体经济的净利润，再加上银行的高利率，非国有实体经济遭到重创，投资意愿也日益下降，在2014年表现尤为显著。

2008年，全球金融危机爆发，中国为了刺激经济增长，出台了4万亿元投资的经济扩张计划，2009年，人民币贷款和外币贷款规模达到10.5万亿元人民币。其两个严重的后果是： ①由于中国货币不是国际货币，扩张几乎全部流入国内经济，导致后来地价、房价和消费价格的快速上涨；②地方政府和国有企业利用这次经济刺激，从金融体系借了大量的债务，使GDP负债率急剧上升，而国有企业的资产负债率指标也恶化，还进一步加剧了全社会向高利贷格局发展，金融体系的风险越来越大。

非国有实体经济投资意愿在下降

非国有实体经济除了个体和私营经济外，还包括国有及银行以外的非国有控股的有限责任、股份有限等经济，从近几年对这些经济的调查看，其扩张投资的意愿在下降。主要是下面四个方面的原因所致。

第一，税费负担持续增加，侵蚀了商户和企业的利润。这两年政府正在进行营业税转增值税，以及提高规模以下小型企业税收起征点的改革，国务院也再三下达给企业清费的文件，但是，根据中国企业家调查系统在2014年的调查，在税收方面，认为税收负担“基本未变”的企业经营者占60.1%，“有所增加”或“明显增加”的占29.9%，“有所减少”或“明显减少”的占10%。关于企业非税费用的变化情况，认为2014年以来非税费用“基本未变”的企业经营者占52.5%，“有所增加”或“明显增加”的占34.3%，“有所减少”或“明显减少”的占13.2%。

从2010—2014年，非国有实业经济净利润不仅没有增长，还从57565亿元下降到了42901亿元。其净利润实际上通过政府的过度收税收费，加上银行的高利率，转移成了政府的税费收入和银行超额利润。

上述数据说明，即使在中央政府减税清费意愿非常强烈的情况下，这样的减轻企业负担的大政方针，在地方总体上并没有被执行，并且还在恶化。究其原因，主要是地方四级政府运转没有正规和大额的税收所保障，行政事业机构太多和人员庞大，协编临编人员越来越多，加上公务员、事业人员和协编临编人员工资社保的增长，形成了最大限度收税，以及许多政府部门和事业单位收费罚款、收支两条线、超收奖励和罚款分成的运行体制，地方已经形成了向商户和企业千方百计收费罚款的强有力机制，各类国务院的文件也已经难以撼动。

第二，企业融资的高利率，已经重创实业。①银行方面，从民营经济的银行融资看，大型企业的贷款利率及其他收费一般需要12%，中型企业一般在16%~18%，小微型企业在20%~25%。尽管中央政府三令五申要求银行贷款向中小企业倾斜，并降低利率，但实际上大多数银行机构并不听政令，或者明降暗升，除了不断上浮的贷款利率，抵押物、担保费、咨询费、强行搭售理财产品等五花八门的要求也让企业不堪重负。②多家在香港上市的小贷公司，其平均贷款利率高达20%。 ③近年兴起的网贷，在2014年一季度时，平均利率20%以上，11月虽然下降为16%。仍然远高于实体经济的平均利润率。 ④民间借贷方面，根据2014年5月29日西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心发布的《中国家庭金融调查》报告显示，民间有息借出资金规模在7500亿元，全国范围看，民间借贷利率为23.5%。

国民经济高利贷化，已经严重干扰了中央货币政策的有效性。资本无法流动到实业，而是被抽到了以钱赚钱的渠道，即使国家降息降准，钱还是跑到了银行表外，通过信托、租赁、理财、小贷公司放高利。通过降息降准扩大到流动性中的钱又变成了高利贷，降息降准对实体经济的作用已经非常有限。

第三，体制环境仍然不利于民营经济的发展。在世界银行对189个经济体2013年6月至2014年6月全球营商环境的评估中，包括营商环境便利度、开办企业、办理施工许可、获得电力、登记产权、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产，中国内地排第90位，其中“办理施工许可证”在全球排名倒数第11位。“开办企业”一项，虽然中国政府进行了大刀阔斧的改革，从2014年的151名升至128名，但在通常要求的所有手续中，完成这些手续所需的时间和费用，以及最低实缴资本等方面，仍然是排在后面的国家。如果反腐松懈，体制不能向负面清单管理彻底转轨，对行政权力的约束监督制度建设不能配套，创业投资建设经营环境恶化可能会复归。中国的营商环境并不乐观。

第四，创业者和企业家们对产权保护、司法体制能否清廉公正、未来所有制走势等，不甚明确，缺乏信任和安全感，也是国内投资实体经济意愿下降的重要原因。如恶法和司法腐败，随意侵扰和吞噬企业资产，通过抽逃注册资金为罪等这样的恶法条款，加上公检法等机构可以在此类案件中提成和拍卖资产创收，地方政府也可以通过拍卖其资产获得政府罚没收入；甚至有的官商勾结、徇私舞弊，通过司法途径将正当企业的资产拍卖转移给利益相关的侵吞者，使一些民营企业家投资和经营有恐慌和不安感。还有许多民营企业家，感觉这个社会总归要“打富豪、分财产”，没有资产的安全感，最好还是“见好就收，小富则隐，转移国外”。一大批民营企业家已经移民、停业和向外转移资产，许多民营企业家还在观望，犹豫不定，一有风吹草动，便可转移资金。

金融高风险与政府国企投资再难重振

有的学者认为，消费主导推动力度不够，特别是经济下行期，更要政府主导投资于交通、新能源、水利和其他基础设施等，包括加大国有企业的投资力度，来拉动经济增长。但是，特别需要指出，一是2008年年底实施的投资扩张政策，造成了2009年开始的地价、房价和消费物价的过快上涨；二是借债投资使得政府、国企和房地产商的资产负债率提高，经济下行和土地财政的收缩，使还款的违约风险加大，银行坏账率也上升。如果再将2008年年底的大规模投资来一轮，可能会引起金融体系的剧烈动荡。

政府债务

截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务是206988.65亿元，负有担保责任的债务是29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务是66504.56亿元。即使不算2015年增加的债务，目前外汇储备负债计算在央行资产表上，如果算在财政资产负债表上，加上2014年9月末3.89万亿美元，合人民币24.12万亿元人民币。虽然国家审计局核查地方政府借债截至2013年6月为10.88万亿元。但是，渣打银行大中华区研究主管王志浩透露，截至2013年上半年末，该行测算的中国地方政府债务估计在21.9万亿元，如果加上公司化的地方政府融资平台的贷款，则债务总额最高或达24.4万亿元。2014年11月20日报道的标普的分析暗示，31个被调查的中国地方政府债中，15个应评为“垃圾级”。

未来地方政府难以有足够的还款能力，将形成债务严重违约和展期格局。①土地出让金收入是地方政府融资还款的主要基础，但是住宅严重过剩，住宅用地市场火爆不再。从2014年10月土地供求情况看，全国300个城市共推出土地2279宗，环比减少14%，同比减少42%；成交面积4

801万平方米，环比减少35%，同比减少63%；土地出让金总额为1317亿元，环比减少8%，同比减少56%。②2014年由于经济形势下行，加上近几年的营业税改增值税，营改增的增量部分向中央财政集中，地方政府的税收收入增幅下滑，一些地方甚至出现了发放公务员和事业单位人员工资都困难的局面，更谈不上顾及对本级政府以往债务的还本付息，只能等中央银行再一次核销，或者中央财政出资相救。

企业负债率

企业的高负债也影响到整个金融体系的稳定。中国非金融企业整体负债率已经处于过高水平，企业负债占GDP的比例高达105%，不仅高于日本、美国、意大利，甚至接近于英国、法国的水平。2013年发布的一份研究报告表明，中国500强企业资产负债率平均高达84%，远高于发达国家大企业50%~70%的平均水平。国际货币基金组织2013年4月也指出，中国市值最大的前10%上市公司全球资产负债率较2003年上涨10%，是整体上涨幅度中间值的两倍。其中，工业、原材料、公共建设和房地产等行业上涨最快。2014年三季度末，钢协会员企业平均资产负债率高达72%，银行贷款总额超过1.3万亿元；中国铁路总公司资产总计5.45万亿元，负债率超过64.77%。2014年前三季度，45家上市房企的平均负债率为74.56%，中小房地产企业负债率达80%。

银行不良资产

2014年四季度不良贷款余额为8277亿元，不良贷款率从9月底的1.16%升至1.23%。东方资产管理公司依据相关模型的测算结果显示，2015年四个季度的不良贷款余额分别为8973.21亿元、9715.73亿元、10506.57亿元和11347.37亿元，不良率分别为1.29%、1.36%、1.44%和1.52%。在不良贷款压力大增的情况下，一些银行采取了一些延缓措施，对一些“准风险”或风险项目继续提供信贷支持，延缓风险暴露，这在客观上加大了信贷风险程度。有学者认为，商业银行账面不良率“低估”和“大幅低估”实际信贷风险的受访者明显增多，其原因在于关注类、次级贷款的账面风险与实际风险偏差较大。

经济增长下行的国民收入挤压力流程

从需求方面看，国民经济的增长是由投资、消费和出口三大需求拉动的。从流程上看，需求需要支出，支出需要收入作为基础，而生产形成供给；供给从形式上讲，实际是收入法形成的GDP。因此，“……→商品和服务生产者→商品和服务供给→形成在企业、银行、居民和政府间分配的收入→投资和消费支出→商品和服务生产者的收入→……”是一个循环的流程。

中国这几年的经济增长速度除了受到人口“未富先老、未强先衰”和城市化“青出老回、未化先滞”的影响外，从体制及其运行看，国民收入流向政府银行国企部门相对越来越多，流向城乡居民和非国有实体经济相对越来越少，向后者流动的国民收入比例受到了前三个部门逐年的排挤。

行政事业机构和人员的膨胀，需要更多的国民收入；而更多的国民收入，需要更多的税收、费项和罚款；而收上来的更多的国民收入，又促使行政事业机构和人员的膨胀。形成恶性循环。虽然已经提上改革议程，但是我认为，直到现在也没有形成真正的“人民——人大——税收——预算——行政机构人员规模”之间现代和有效的审议、批准和监督体制。

而金融体系的高利润，实际上是从居民低存款利率和实体经济高贷款利率中获利的，也就是从居民收入和实体经济中吸取了相当部分国民收入。其后果是，实体经济的利润被转移，民营经济对实业，特别是制造业的升级换代等投资的意愿大大下降。造成高利贷经济泛滥，制造业等实体经济萎缩的局面。

税费负担过重，用地成本过高，社保工资等用工成本上升，房价高企，一方面，这些方式越来越多地使行政和事业部门再分配企业和居民的收入，不仅机构人员膨胀，而且“三公消费”也有了财源；另一方面，企业的利润被过分挤压，城乡居民的消费能力相对较低，特别是一些房奴等，其消费更是被挤压到最低水平。

国民收入这样的流程，造成相互关联的国民经济运行后果：①在外部出口需求降低时，无法由国内需求来平衡国内制造业的生产能力和供给，发生了产能过剩与内需之间的不平衡；②国有企业投资，包括一些民营经济的投资，由于居民收入部分相对被挤压，其形成的生产能力，也即供给，无法由居民需求所消化，发生了投资与消费需求的不平衡；③由于住宅供给过剩和城市化的“未化先滞”，加上制造业回落和中小企业不景气，土地财政和税费收入的增长空间受到影响，而前几年政府借债、国有企业负债率上升、产能过剩，给金融体系积累了巨大的风险，杠杆方式的投资已经了受到极大的限制，重启政府再如2008年年底投资拉动经济增长的空间缩小。

上述收入流程及投资与消费等经济运行的扭曲和不畅，必然使消费和投资景气，即需求活力受到影响；而沉重的税费利息等负担，则使国民经济的创业、创新、投资、经营等方面的活力，又受到重创和压抑。这样扭曲的国民收入流程，导致了经济增长速度的持续放缓。

宏观调控：从需求侧管理转向供给侧管理

我认为必须从以下几个方面做出转变：第一，由需求侧管理转向供给侧管理。需求侧管理是说，经济萧条了财政就扩大赤字，经济膨胀了财政就收缩赤字。货币政策从需求管理来看，就是经济萎缩了就扩大信贷规模，通货膨胀了就收缩信贷规模，这是需求侧的管理办法。供给侧管理是说，西方有一个供给学派，它提出要减税，减税扩大生产、刺激创业、发展小微企业、增加制造业的利润、增加就业、增加收入。这是两个方面，鼓励创业，中小老板就多，中等收入者就增加；增加就业，有工资收入的人就增加。增加收入就能刺激消费，而增加消费还有几个连带作用：第一是调整投资和消费的结构，第二是提高居民在国民收入分配中的比例。另外，需求和供给可以良性互动，因为生产出来的东西有需求才会购买，光投资建厂生产出产品，最后没有就业，特别是一些大的项目，就业人数少，却造出很多产品，最后国内消费需求萎缩，只能出口，不能形成良性循环。所以我觉得这是一个转型。

第二个宏观调控的根本性转变，就是要从总量调控转向结构调控。总量调控就是我们调控财政发债规模、货币政策中的存款准备金率以及贷款的行政指标控制，这些都是总量控制，但问题是总量调控往往在调控严厉的时候首先受影响的是制造业和小微企业的贷款，一旦压缩贷款就是保国压民、保大压小、保政府压社会，这样将导致就业情况恶化。而贷款增加的时候，可能更多的是增加到政府项目、大企业大资本和国有项目上，这些项目对就业的增加不显著。所以总量控制有一定问题，宏观调控必须转到结构方面。比如放贷款的时候要注意放到一些能增加就业的地方，财政政策的设计重点要放在解决就业和居民消费上，而不是其他支出。

第三，要从以货币政策为主转向以财政政策为主。从2015年来看，货币政策收缩是不可能的，但是放得太开就会导致通货膨胀，货币政策只能是微调放松，不能大放松。所以现在主要起宏观调控作用的只能是财政政策。

第四，财政政策要从以扩大支出和增加财政收入为主转向以减税清费为主。实际上，从当前的经济运行来看，整个宏观调控模式需要发生根本性的转变。我认为，中国最适宜的还是供给学派的思路，就是减税，也就是刚才说到的供给侧的解决办法。从中国目前的经济问题来看，供给侧的思路是正确的。从经济学角度来看，最早的时候没有宏观经济学，到20世纪二三十年代大萧条时期，凯恩斯才建立了宏观经济学，建立了完美的理论和模型，这个理论管了大概20~30年，罗斯福因此实施了新政。但是罗斯福实施的政策给美国以及欧洲国家带来了滞胀，甚至到20世纪70年代的时候依然给许多发达国家造成很大问题，即“两高一低”：高失业率、高通货膨胀率、低增长率。从2014年的状况来看，我们国家是“三高”，即高增长率、高失业率、高通胀率，表面看起来我们和西方遇到的情况差不多，但实际上也遇到了滞胀问题。当年，里根、撒切尔夫人都采纳了供给学派的意见，就是通过减税刺激工作的积极性、增加劳动的投入。除此之外，我觉得更大的意义还在于，通过减税增加要素的投入、扩大生产、增加就业、发展小微企业等。

（本章完）