帝国的位阶制度中被尊为“卿相阶”的一批人，在“特勋阶”的统领和行省“士尉阶”的行政官员之间，形成一个中间阶层。这个阶层中，以代行执政官的名义出任亚细亚、亚该亚和阿非利加的总督，[1190]自认为高人一等，事实上他们在过去也的确都是德高望重之士，倒也能获得大家的认同；他们审判的案件，可以上诉到统领那里去做出终审，这成为他们不能独断专行的唯一限制。[1191]但帝国的民事政府被分为13个大行政区，[1192]每一个行政区的面积都相当于一个强大的王国。其中第一个行政区在东方伯爵的管辖之下，只要看一看他的办公室，竟有可以称之为秘书、文书或信使的600名工作人员，在他的手下担任各种工作，便可以得知他的职务是何等重要而且杂乱。[1193]埃及的特派行政长官，已不再由罗马骑士担任，[1194]但是这个名称仍然保留，而由于地理位置的特殊和居民的脾气，过去曾被赋予极大的权力，现在则握在东方伯爵的手中。余下的11个大行政区，像是阿西阿纳、庞梯卡、色雷斯，马其顿、达契亚、潘诺尼亚、西伊利里亚，意大利、阿非利加，高卢、西班牙和不列颠，则由11个副统领或统领代表[1195]负责治理，这种称呼本身便足以表明他们的身份和地位。这里顺便提一下，罗马军队的将领，以及有公爵和伯爵头衔的军官，都容许使用“卿相阶”的头衔和称呼。

皇帝的御前会议弥漫着彼此妒忌和相互排挤的气氛，大家为了争权夺利无所不用其极。罗马征服者最早的政权形式非常简单，等到吞并大片国土以后，无形中划分为无数区域，分别归入116个行省（3个是前执政官出任总督的行省，37个是一般总督的行省，5个是军阶出任总督的行省，71个是设省长的行省），需要维持一个巨额支出的庞大政治机构。其中有3个行省由前执政官治理，这些行政官员的头衔不同，位阶也依次升高，用以代表身份的标记多得不可胜数，他们的待遇因为一些偶然情况，各人的生活享受和获利多少并不完全一样。不过，他们全都（除了前执政官）属于“卿相阶”这一阶层，而且都是蒙受皇帝的恩典，在四大统领或其副手的管辖下，被委任以掌管本地区司法和财政大权的重任。卷帙繁多的法典和法令全书[1196]，可以为研究各行省的行政体系提供丰富而详尽的资料，而且这些资料的时间前后涵盖6个世纪，是充满智慧的罗马政治家和法律家的心血成果。

作为一个历史学家，只需摘录两个制止滥用权力的独特而合理的规定，就可以说明问题所在。

其一，为了维护和平和秩序，授予各行省总督执法的“尚方宝剑”，总督被允许进行人身处罚，对重大罪行更掌有生杀大权。但是他们无权让被判死刑的罪犯自行选择处决的方式，也不能对罪犯判处温和而又能保持颜面的流刑。郡守所专有的特权，是可以向犯人处罚高达50磅黄金的罚金，而他们的副手仅能处罚几盎司黄金的罚款而已。[1197]这种看似放纵较大的权力、严格管制较小的权力的做法，实际出于十分合理的考虑，那就是较小的处分权容易被滥用。各行省的行政官员要是产生愤怒的情绪，常常对臣民采取迫害的行动，使得自由权利和家财产业受到影响。然而，这些官员基于审慎或人道的考量，还是害怕自己犯下残害无辜的罪行。要是做进一步研究，有关流放、巨额罚款或选择较不痛苦的死法这些问题，特别与富豪和贵族有关。那些容易被行省行政官员当作满足贪欲或发泄愤怒的对象的人，便可以躲开暗中的迫害，去接受禁卫军统领更为严格公正的裁判。

其二，让每个人感到担心的事，莫过于正直的法官会因涉及本身的利益或有感情的联系，在审判时发生偏袒的行为。因而制定严格规定，除非获得皇帝的特准，任何人不得在出生地的行省出任行政职务，[1198]禁止总督的儿子与当地居民联姻，也不得在自己权限所及范围内购买奴隶、土地或房屋。尽管已有如此严格的预防措施，君士坦丁皇帝经过25年统治之后，仍然对司法部门的贪污受贿和欺诈行为十分痛心。有些法官自己或经由法庭里的官员，安排与当事人面谈的机会，对案件的及时安排、有利拖延以及最终如何判决，都可以公开出价讲情。皇帝了解这些情况，并表现出极大的愤怒。这些违法活动始终存在，而且也许很少受到惩罚，这一点可从一再重申的重要法令和收效甚微的厉声申斥中得到证明。[1199]

行政官员都来自法律事务这个行业。著名的查士丁尼学院教授罗马的法律，便是查士丁尼皇帝为国内的青年所兴办。这位君王为了鼓励他们勤奋学习，不惜纡尊降贵提出保证，有一天他们凭着能力和才智会从帝国政府得到丰厚的报酬。学习这门学科可以获得远大的前途，在西方和东方的一些较大的城市里，都有学校专门教授基础课程，其中以位于腓尼基海滨的贝里图斯学校[1200]名气最大，自亚历山大·塞维鲁时代以来的300年中，教育办得非常成功，学院的创办人为自己的家乡带来很多的好处。经过五年正规课程的训练以后，学生分散到各行省去寻找待遇优厚和职位体面的工作。在这个早已被复杂零乱的法律、诈术和罪恶所败坏的庞大帝国中，他们有无穷尽的就业机会，仅是东部的禁卫军统领法庭，便可以为150个法律工作者提供岗位，其中64名享有特权，每年从中选出2名，年薪60磅黄金，主要是为国家的利益充当辩护士。考验他们法律才能的第一步，是不定期指派他们充当行政官员的陪审法官，然后逐渐提升他们为所在法庭的主审法官。他们可以得到行省的管辖权出任高级行政官员，依靠自己的才能、名声或强有力的后台，能够高升到“特勋阶”的地位。[1201]在法庭的实际工作中，这些人总把“讲理”当成辩论的工具，完全根据自身的利益来解释法律，因而在公开处理国家司法事务时，这种有害的风气可能成为他们性格的一部分。从古到今的许多法律工作者，他们的表现无愧于崇高而明智的职业，怀着纯真的忠诚之情，竭尽自己的心力智慧，担任这个无比重要的职位。但是，到了罗马帝国司法制度的衰败时期，法律人员的普通升迁都充满种种徇私苟且的现象。这项高尚的技艺在过去被视为贵族的神圣遗产，现在却落入刚刚抛掉奴隶身份的自由人和平民之手，他们不是凭着专门技能，而是靠诈术在经营一项下流的罪恶业务。有些恶讼师设法探求别人的隐私，目的是要挑起不和，引起诉讼，使自己或同伙有机会大捞一笔。还有一些人关在房中，摆出法律专家的架势，对富有的当事人把无关紧要的细节说得眼花缭乱，就连简单的事情也弄得真相不明，或者故意添油加醋，把绝无道理的讼案说得头头是道。这些律师组成外表体面的众所周知的特殊阶层，放言高论的腔调充斥着整个法庭。他们对公正的名声不感兴趣，其中大多数就法律的指导而言，被人称为无知的土匪。他们把当事人带进一个浪费、拖沓和失望的迷宫，然后，经过几年无聊的折磨，当事人的耐心和财产即将消耗殆尽，最后便被一脚踢开。