秦自变法以来，侵略所得的土地大抵都直隶君主，大的置郡，小的置县，郡县的长官都非世职，也无世禄。始皇沿着成例，每灭一国，便分置若干郡，而秦变法以来新设的少数封区，自从嫪毐和吕不韦被诛之后也已完全消灭，既吞并了六国，秦遂成为一个纯粹郡县式的大帝国。在这帝国成立之初，丞相绾曾主张仿周朝的办法于燕、齐、楚等僻远的地方分封皇子，以便镇慑，但他的提议给李斯打消了。于是始皇分全国为三十六郡，每郡置守，掌民政；置尉，掌兵事；置监御史，掌监察。这种制度是仿效中央政府的。当时朝里掌民政的最高官吏有丞相，掌兵事的最高官吏有太尉，掌监察的最高官吏有御史大夫。

这三十六郡的名称和地位各是什么，是现今史家还没有完全解决的问题。大概的说，秦在开国初的境域，北边包括今辽宁的南部，还有河北、山西及绥远、宁夏两省的南部；西边包括甘肃和四川两省的大部分；南边包括湖南、江西和福建；东以福建至辽东的海岸为界。从前臣服于燕的朝鲜，现在也成为秦的藩属。此外，西北和西南边外的蛮夷君长称臣于秦的也有不少。我们试回想姬周帝国初建时，西则邦畿之外便是边陲，南则巴蜀、吴、楚皆属化外，沿海则有徐戎、淮夷、莱夷盘据，北则燕、晋已与戎狄杂处，而在这范围里，除了“邦畿千里”外，至少分立了一百三十以上的小国。我们拿这种情形和三十六郡一统的嬴秦帝国比较，便知道过去八九百年间，诸夏民族地盘的扩张，和政治组织的进步了。峄山的始皇纪功石刻里说：

追念乱世，分土建邦，以开争理。攻战日作，流血于野。自泰古始，世无万数，陁及五帝，莫能禁止。乃今皇帝，壹家天下，兵不复起。灾害灭除，黔首康定，利泽长久。

这些话一点也没有过火。

在这幅员和组织都是空前的大帝国里，怎样永久维持皇室的统治权力，这是始皇灭六国后面对着的最大问题，且看他如何解答。

帝国成立之初，始皇令全国“大酺”来庆祝（秦法平时是禁三人以上聚饮的）。当众人还在醉梦中的时候，他突然宣布没收民间一切的兵器。没收所得被运到咸阳，铸成无数大钟和十二个各重一千石以上的“金人”，它们被放在宫廷里。接着他又把全国最豪富的家族共十二万户强迫迁到咸阳，放在中央的监视之下。没有兵器，又没有钱财，人民怎能够作得起大乱来？

次年，始皇开始进行一件空前的大工程：建筑脉通全国的“驰道”，分两条干线，皆从咸阳出发，其一东达燕、齐，其一南达吴、楚。道宽五十步，道旁每隔三丈种一株青松，路身筑得坚而且厚，遇着容易崩坏的地段，还要打下铜桩。这宏大的工程，乃是始皇的军事计划的一部分。他灭六国后为防死灰复燃，当然不会让各国余剩的军队留存，但偌大的疆土若用秦国原有的军队处处分派驻守，则分不胜分。而且若分得薄，一旦事变猝起，还是不够应付；若分得厚，就会渐渐造成外重内轻的局面。始皇不但不肯采用重兵驻防的政策，并且还把旧有六国的边城，除燕、赵北边的以外，统统拆毁了。他让秦国原有的军队依旧集中在秦国的本部，少数的地方兵只是警察的性质。驰道的建造，为的是让中央军在任何地方有叛乱的时候，可以迅速赶到去平定。历来创业之主的军事布置没有比始皇更精明的了。（1896年李鸿章骋使欧洲，过德国，问军事于俾斯麦，他的劝告有云：“练兵更有一事须知：一国的军队不必分驻，宜驻中权，扼要地，无论何时何地，有需兵力，闻令即行，但行军的道路，当首先筹及。”这正是秦始皇所采的政策。）

武力的统治不够，还要加上文化的统治；物质的缴械不够，还要加上思想的缴械。始皇三十四年（始皇即帝位后不改元，其纪年通即王位以来计），韩非的愚民政策终于实现。始皇在朝廷里养了七十多个儒生和学者，叫作博士。有一次某博士奉承了始皇一篇颂赞的大文章，始皇读了甚为高兴，另一位博士却上书责备作者的阿谀，并且是古非今地对郡县制度有所批评。始皇征问李斯的意思，李斯复奏道：

古者天下散乱，莫之能一。是以诸侯并作，语皆道古以害今，饰虚言以乱实，人善其所私学，以非上所建立。今陛下并有天下，辨白黑而定一尊。而私学乃相与非法教之制，闻令下，即各以其私学议之，入则心非，出则巷议，非主以为名，异趣以为高，率群下以造谤。如此不禁，则主势降乎上，党与成乎下。禁之便。臣请史官非秦纪者，皆烧之。非博士官所职，天下敢有藏诗书百家语者，悉诣守尉杂烧之。有敢偶语诗书者，弃市。以古非今者，族。吏见知不举者，与同罪。令下三十日不烧，黥为城旦（城旦者，旦起行治城，四岁刑）。所不去者，医药、卜筮、种树之书。若有欲学，以吏为师。

始皇轻轻地在奏牍上批了一个“可”字，便造成了千古叹恨的文化浩劫。

以上讲的是始皇内防反侧的办法，现在再看他外除边患的努力。

自从战国中期以来，为燕、赵、秦三国北方边患的有两个游牧民族，东胡和匈奴——总名为胡。东胡出没于今河北的北边和辽宁、热河一带，受它寇略的是燕、赵。匈奴出没于今察哈尔、绥远和晋、陕、甘的北边一带，燕、赵、秦并受它寇略。这两个民族，各包含若干散漫的部落，还没有统一的政治组织。它们在战国中期以前的历史十分茫昧，不过它们和春秋时代各种名色的戎狄似是同一族类，但它们是否为这些戎狄中某部分的后身，还有它们和各种戎狄间的亲谊是怎样，现在都无从稽考了。现在所知道的秦以前的胡夏关系史中，只有三个摇旗呐喊的攘胡人物的活动。第一个是和楚怀王同时的赵武灵王。他首先采用胡人的特长来制胡人，首先脱却长裙拖地的国装，而穿上短衣露袴的胡服，以便学习骑战。他领着新练的劲旅，向沿边的匈奴部落进攻，把国土向西北拓展。在新边界上，他筑了一道长城，从察哈尔的蔚县东北（代）至河套的西北角外（高阙），并且沿边设了代、雁门和云中三郡。第二个攘胡的英雄是秦舞阳（随荆轲入秦的副使）的祖父秦开。他曾被“质”在东胡，甚得胡人的信任。归燕国后，他率兵袭击东胡，把他们驱逐到一千多里外，这时大约是乐毅破齐前后。接着燕国也在新边界上筑了一道长城，从察哈尔宣化东北（造阳）至辽宁辽阳县北（襄平），并且沿边设了上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东五郡。秦开破东胡后，约莫三四十年，赵有名将李牧，戍雁门，代郡以备胡。他经过长期敛兵坚守，养精蓄锐，乘着匈奴的骄气突然出战，斩了匈奴十多万骑，此后十几年间，匈奴不敢走近赵边。

当燕、赵对秦做最后挣扎时，根本无暇顾及塞外，而始皇初并六国忙着辑绥内部，也暂把边事抛开，因此胡人得到了复兴的机会。旧时赵武灵王取自匈奴的河套一带，现在复归于匈奴了，而始皇三十二年，甚至还出现了“亡秦者胡”的谶语。于是始皇派蒙恬领兵三十万北征，不久就收复了河套，并且进展至套外，始皇在新得的土地上设了九原郡。为谋北边的一劳永逸，始皇于三十三至三十四年间，又经始两件宏大的工程：其一是从河套外的九原郡治起，筑了一条长一千八百里的“直道”，直通关内的云阳（今陕西淳化县西北，从此至咸阳有泾、渭可通）；其二是把燕、赵北界的长城，和秦国旧有的西北边城连接起来，大加修葺，傍山险，填溪谷，西起陇西郡的临洮（今甘肃岷县境），东迄辽东郡的碣石（在渤海岸朝鲜境），这就是后世有名的“万里长城”。

始皇经营北边，有一半是防守性质，但他开辟南徼，则是纯粹的侵略。

现在的两广和安南，在秦时是“百越”（越与粤通）种族所居。这些种族和浙江的於越大约是同出一系的，但文化较於越远为落后。他们在秦以前的历史完全是空白。在秦时，他们还过着半渔猎、半耕稼的生活，他们还仰赖中国的铜铁器，尤其是田器。他们还要从中国输入马、牛、羊，可见牧畜业在他们中间还不发达。不像北方游牧民族的犷悍，也没有胡地生活的艰难，他们绝不致成为秦帝国的边患，但始皇却不肯放过他们。灭六国后不久（始皇二十六年？），他即派尉屠睢领着五十万大军去征百越，并派监禄凿渠通湘、漓二水（漓水是珠江的上游），以便输运。秦军所向无敌，越人逃匿于深山丛林中。秦军久戍，粮食不继，士卒疲饿，越人乘机半夜出击，大败秦军，杀屠睢。但始皇续派援兵，终于在三十三年把百越平定，并在他们的土地上，分置南海郡、桂林郡和象郡（南海郡略当今广东省，桂林郡略当广西省，象郡略当安南中北部）。百越置郡之后，当时中国人所知道的世界差不多就完全归到始皇统治之下了。琅琊台的始皇纪功石刻里说：

六合之内，皇帝之土。西涉流沙，南尽北户，东有东海，北过大夏。人迹所至，无不臣者。

这石刻中所记竟去事实不远了。

以上所述一切对外对内的大事业，使全国瞪眼咋舌的大事业，是始皇花了十年左右的时间完成的。