养廉。自古官只有俸，而俸恒不足以给用，不能无取盈之计。明俸尤薄，官吏取盈之道，自必于赋额加以浮收，公然认为官吏俸薄，此为应得之调剂。清初命其名曰火耗，火耗者，本色折银，畸零散碎，经火镕销成锭，不无折耗，稍取于正额之外，以补折耗之数，重者每两数钱，轻者钱余。行之既久，州县重敛于民，上司苛索州县，一遇公事，加派私征，名色既多，又不止于重耗而已。清承明季加派之后，国库严禁加派，而地方不免私征，其端既开，遂无限制。康熙季年，陕西督抚以亏空无法填补，奏请以旧有火耗之名加征少许，专为填亏空之用。此火耗明入奏案之由来也。

康熙末之提及火耗，为督抚计及挪用，而圣祖不肯允从，恐为盛德之累，然又明知故昧，留以赡官吏之私，此不彻底之治法，沿历代故事而来。在圣祖为恤民艰，存政体，虑官困，多方兼顾，而非以自私，自是有道之象。然至世宗则有以成就之矣。

当时内阁条奏，系请禁提解火耗。禁提解非禁征收，则州县可取火耗于民间，上司不能提火耗于州县，私收者永任其为私，监司不许过问而已。此为体恤州县，而又不欲监司分肥，亦不彻底之见解。但较之前代，以进羡余而得奖擢者，得体已多。高成龄辨正阁奏，以为火耗非提解不可，无所利于提解，仍以体恤州县，明定为永久之公廉，及补一时之亏空，一举而数善备。养廉之说始此。

是年七月丁未，总理王大臣、九卿科道等议覆高成龄疏，得旨：“所议见识浅小，与朕意未合。朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而其势有所不能。历来火耗皆州县经收，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数，不下数百余万。原其所由，州县征收火耗，分送上司；各上司日用之资，皆取给于州县。以至耗羡之外，种种馈送，名色繁多，故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而曲为容隐。与其存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎？”

以上为俸薄不能无火耗，而火耗不可不使公开。不公开则为州县存火耗以养上司，公开则为上司拨火耗以养州县，二语最中的。世宗见解实出廷臣之上。

又云：“尔等请将火耗酌定分数。朕思州县有大小，钱粮有轻重，地广粮多之州县，少加火耗，已足养廉，若行之地小粮少之州县，则不能矣。惟（唯）不定分数，遇差多事烦，酌量可以济用，或是年差少事简，即可量减。又或遇不肖有司，一时加增，而遇清廉自好者自可减除。若竟为成额，必致有增无减。”

此时养廉制未定，世宗所虑者，仍是后来反对养廉制之理论。未几仍为定额，见下。此驳定分数之议。

又云：“又奏称提解火耗，将州县应得之项，听其扣存，不必解而复拨。今州县征收钱粮，皆百姓自封投柜，其拆封起解时，同城官公同验看，耗羡与正项同解，分毫不能入己。州县皆知重耗无益己，孰肯额外加征？”

随征随解，显然有据，解时不能隐匿，解后不能重征，唯解乃为正耗分明，此驳扣存之议。

又云：“应令诺岷、高成龄二人尽心商榷，先于山西一省内试行。此言尤非，天下事惟（唯）可行不可行两途。以为可行，则可通行于天下；以为不可行，则不当试之于山西。以药试病，鲜能愈者。以山西为试之之省，朕不忍也。”

世宗意在定制通行，此驳山西试行之议。

又云：“又奏称提解火耗，非经常可久之道。凡立法行政，孰可历久无弊，提解火耗，原一时权宜之计，将来亏空清楚，府库充裕，有司皆知自好，则提解自不必行，火耗亦当渐减。今尔等所议，为国计乎？为民生乎？不过为州县起见。独不思州县有州县之苦，上司亦有上司之苦，持论必当公平，不可偏向。”

当时议者不反对火耗名色，而反对提解，故世宗谓为州县起见。又养廉之制未定，提解火耗，仍兼顾见在之亏空，亏空完后，乃可专定养廉也。故下文又言朝廷与百姓一体，朝廷经费充足，歉收可以赈恤，百姓自无不足之虞。清补亏空，于国计民生均益。是提解仍注重清亏空。

又云：“尔等所奏，与朕意不合。若令再议，必遵议覆准，则朕亦不能保其将来无弊。各省能行，听其举行；不行者，亦不必勉强。可将此谕旨，并尔等所议之本，交存内阁。”

据此则本令详议，却仍以不议终结。本不欲独令山西试行，却又不令他省必行。世宗亦慎重之至。《清史稿·食货志》浑括此文，殊不清晰。今从《东华录》核之。当雍正二年六七月间，朝廷虽极力议论此事，帝意不以廷臣之延宕为然，尤不以主张不提解为然，而卒留作悬案。以后至何时勒定火耗改为养廉，《东华录》不复见。《食货志》言于是定为官给养廉之制。此句着于浑括二年谕旨之后，实与谕旨原文不贯。考之《会典事例》，则至五年始为各省定额。

《会典事例·户部俸饷门·外官养廉类》，首叙其缘起云：“雍正五年，山西巡抚奏裁汰州县耗羡，酌中量留，分给各官养廉，以为日用之资。奉旨：‘各省督抚，就该省情形酌议具奏。嗣据各省陆续奏到，节省增减，着为定额。’”

山西巡抚发端是二年事，奉各省酌议具奏之旨，当即七月乙未谕后，所云交与内阁，内阁即更请旨饬下各省也。以非明发，亦无决断，遂不入《实录》，故不见《东华录》。各省陆续覆到，终成定制，首冠以雍正五年，即其定制之年矣。不然，山西发端在二年，何云五年耶？要之清初沿明，官俸太薄，官无自给之道，不得不有所取资，制定养廉，即是加俸。且俸因处分而可罚，廉则罚所不及。廉之数较之俸，多至数十倍，如正从一品俸银一百八十两，米一百八十斛，正从二品俸银一百五十五两，米一百五十五斛。总督兼尚书衔者为从一品，不兼者为正二品。而总督养廉，多者若陕甘、云贵，至二万两，少者若浙闽、四川，亦一万三千两。其间一万八千、一万五千各有差。又如七品俸银四十五两，米四十五斛。而知县七品，其养廉多者，首县至二千两，少者简缺亦六百两，其有四五百两者，则简不成体之县，间有一二，盖例外矣。其后京官亦有有养廉者，八旗官员，亦有有养廉者，皆别指款项，不在火耗之内。供各省官员养廉，地大粮多之县，火耗甚微。以吾所知，吾乡武进、阳湖等县，正银一两，加耗仅三分耳。

清世制度，多沿明旧。清全盛时，极知补救，然不敢言制作，故历帝皆钦佩明太祖，奉行唯谨，而不敢学其自我作古，此亦或有自知之明。如官员加俸一事，仅以养廉之名，补苴于俸之不足，仍不敢动额定之俸。唯加征火耗，悉数用于外官之养廉，无丝毫流用，则可见清帝于财用之致慎。既与国人约永不加赋，终清世谨守之。唯以用银翦凿不便，折价收钱，清末以二千二百文为一两。当时银贱，每两有数百文之余谓之平余。漕米则每年由藩司约省城绅士公议，照时定价，本折兼收，听民自便。唯每石征脚费钱一千零五十二文，由官收兑运解。此清末纲纪未破裂时所永遵行者。吾乡为赋重之区，每平原上则田一亩，征银两忙共一钱三分有零，征米六升三合有零，当时无所谓附加税，完纳此数，即所入皆民之生产矣。故清世之赋甚轻，其税额后虽不可复用，然其制节谨度，不敢逾定制一步，清之历朝遵行不替，其风亦可嘉也。

其尤可念者，清一代唯加征火耗为迹近加赋，雍正朝之审慎出之，绝不流用，专用于外官之养廉，似已心安理得。乃至高宗初立，尚以为疑，复大征廷臣意见。此亦清之家法，视加派为最不祥之事也。

《食货志》：“自山西提解火耗后，各直省次第举行。其后又酌定分数，各省文职养廉二百八十余万两，及各项公费，悉取诸此。及帝即位，廷臣多言其不便，帝亦虑多取累民，临轩试士即以此发问，复令廷臣及督抚各抒所见。大学士鄂尔泰、刑部侍郎钱陈群、湖广总督孙嘉淦，皆言：‘耗羡之制，行之已久，征收有定，官吏不敢多取，计已定之数与策定之前相较，尚不逮其半，是迹近加赋，实减征也。且火耗归公，一切陋习，悉皆革除，上官无勒索之弊，州县无科派之端，小民无重征之累，法良意美，可以垂诸久远。’御史赵青藜亦言：‘耗羡归公，裒多益寡，宽一分则受一分之赐，且既存耗羡之名，自不得求多于正额之外，请无庸轻议变更。’惟（唯）御史柴潮生，以为耗羡乃今日大弊。诏从鄂尔泰诸臣议。”

轻徭薄赋，为清一代最美之政，而官俸太薄，有此提解火耗制定养廉之举。乾隆间尚恐其迹近加赋，而与内外诸臣共议之。是科一甲三人：金甡，状元，浙之仁和人，榜眼杨达曾、探花汤大绅，皆苏之阳湖人，一时羡科第之荣。其实廷对碌碌，无裨实用，此见科目之非必得才，而成才实资阅历，未必闭户读书，真能知天下事也。既而言者纷然，又妄有揣摩，以为帝意求取民善法，除加赋而别计殖财，竟未信天子实有官民兼恤之心，只问火耗之当征不当征，非有他意，遂复遭申饬，而清一代慎重于加赋之意愈见。

是月乙巳谕：“各省办理火耗，朕恐有不便于民，是以于廷对时入于策问之内，乃诸生无所敷陈，甚且有不知耗羡为何事者。又降旨询问九卿、翰林、科道并督抚等，庶几合众论以求一是，此朕集思广益之意，诸臣如有所见即就事敷奏，待朕采择。如无所见，亦不必勉强塞责，所降谕旨甚明。乃近见诸臣奏对，竟有于耗羡一事之外，旁牵侧引，所答并非所问；

即说到耗羡，亦究竟不知原委，万难见诸施行。甚至潘乙震之请开捐，路斯道之请铸币，尤为荒谬之极。诸臣沾沾以国用为言，竟似国用实有不足，不得不从权计议者。此风一开，将见言利之徒接踵而起，其为害甚大，岂止有妨政体而已。不但诸臣不当揣摩及此，陈奏纷纭，即专司钱粮之臣，惟（唯）应通计出入，平准制用，亦不当托言国计，徒以综核为尽职也。因系降旨询问导之使言，故虽乖谬，特从宽宥。此后再有节外生枝悖理伤道者，必从重治罪以为妄言之戒。”

于是廷臣商榷甚久，又逾半年以上，至十一月乙丑，由大学士等归纳内外诸臣覆到各奏，统为一议，奏略如下：

奏略言：“耗羡归公，法制尽善，不可复更，众议佥同。其间有一二异议者，皆系不揣事势不量出入之论。伏思耗羡由来已久，弊窦渐生，世宗宪皇帝允臣工所请，定火耗归公，革除州县一切陋习，各该省旧存火耗，提解司库，为各官养廉及地方公事之用。从此上官无勒索，州县无科派，小民无重耗，以天下之财，为天下之用，国家毫无所私，可以久远遵行，弗庸轻改。至总督高斌、孙嘉淦等请耗羡通贮藩库，令督抚查核，仍复年终报部之例。查各省动用存公银，款项繁多，若未悉情形，既行饬驳，势必掣肘。若竟听其任意费用，则侵滥之弊，无从剔除。惟（唯）送部查核，诸弊可厘，应如所请行。”

此为内外众议，覆由大学士取为定论，请定永远遵行。得旨略如下：

钱粮有耗羡，事势必不得已。未归公以前，贤者兢兢守法，不肖者视为应得，尽入私囊。一遇公事，或强民输纳，或按亩捐派，无所底止。州县以上官员，养廉无出，收受属员规礼节礼，以资日用。州县有所借口，恣其贪婪，上官瞻徇而不敢过问，甚至以馈遗之多寡，为黜陟之等差，吏治民生，均受其弊。我皇考定归公之例，就该省旧收之数，归于藩司，酌给大小官员养廉，有余则为地方公事之用。小民止循旧有之章，有轻减无加益也。而办公有资，捐派不行，贤者无用矫廉，不肖不能贪取，爱养黎元，整饬官方，并非为国用计而为此举。以本地之出，供本地之用，国家并无所利于其间。然通天下计之，耗羡敷用之处，不过二三省，其余不足之处，仍拨正供以补之，此则臣民未必尽知者。此十数年中办理耗羡之梗概。朕御极以来，颇有言其不便者，是以留心体察，并于今年廷试，以此策问诸生，诸生敷衍成文，无当实事，于是降旨询问九卿、翰林、科道并各省督抚。今据回奏，大抵以官民相安已久，不宜复议更易，其中偶有条陈一二事者，不过旁枝末节，无关耗羡归公本务。朕再三思维，州县所入既丰，可以任意挥霍，上司养廉无出，可以收纳馈遗。至于假公济私，上行下效，又不待言矣。向朕所闻，未必不出于愿耗羡在下以济其私者之口。朕日以廉洁训勉臣工，今若轻更见行之例，不且导之使贪，重负我皇考惠民课吏之盛心乎？此事当从众议，仍由旧章，特颁谕旨，俾中外臣民知之。余着照大学士等所议行。”

于是火耗与正赋，并明载由单串票。养廉自督抚至杂职，皆有定额，因公办有差务，作正开销，火耗不敷，别支国库，自前代以来，漫无稽考之赡官吏，办差徭，作一结束。虽未能入预算决算财政公开轨道，而较之前代，则清之雍乾可谓尽心吏治矣。因此事利弊复杂，再举当时赞否两方议论之工者作一比较，俾是非可了然焉。

《史稿·钱陈群传》：“及敕询州县耗羡，疏言：康熙间，州县官额钱粮，收耗羡一二钱不等，陆陇其知嘉定县，止收四分，清如陇其，亦未闻全去耗羡也。议者以康熙间无耗羡，非无耗羡也，特无耗羡之名耳。世宗出自独断，通计外吏大小员数，酌定养廉，而以所入耗羡，按季支领，吏治肃清，民亦安业。特以有征报收支之令，不知者或以为加赋。皇上询及盈廷，臣请稍为变通，凡耗羡所入，仍归藩库，各官养廉及各州县公项，如应支给，其续增公用名色，不能画（划）一，多寡亦有不同，应令直省督抚，明察某件应动正项，某件应入公用，分别报销。各省州县，自酌定养廉，荣悴不一，其有支给者，应令督抚确察量增，俾稍宽裕。仍饬勿得耗外加耗，以重累民。则既无加赋之名，并无全用耗羡办公之事。州县各有赢余，益知鼓励。”

据此知康熙间不归公之耗羡，以陆清献之清，只取每两四分，是为康熙朝有清官。至养廉既定，就吾所见清末之吾乡武进、阳湖二县，每两不过三分，嘉定亦赋重粮多之县，断不亚于武、阳，而犹非每两四分不能给，则有耗羡以后之州县，其清有过于陆清献，而决不得谓之清官，是为雍正朝无清官矣。不均者重行支配，公事多者并动正项报销，办公且不全仰耗羡。是即谕旨中申定之意。盖即自钱文端发之。其极指耗羡归公为大弊者则如下：

又《柴潮生传》：“疏言：耗羡归公，天下之大利，亦天下之大弊也。康熙间，法制宽略，州县于地丁外私征火耗，其陋规匿税亦未尽厘剔。自耗羡归公，一切弊窦悉涤而清之，是为大利。然向者本出私征，非同经费，其端介有司，不肯妄取，上司亦不敢强，贤且能者则以地方之财，治地方之事。故康熙循吏多实绩可纪（记），而财用亦得流通。自耗羡归公，输纳比于正供，出入操于内部，地丁公费，除养廉外无余剩。官吏养廉，除分给幕客家丁修脯工资，及事上接下之应酬，舆马蔬薪之繁费，亦无余剩。地方有应行之事，应兴之役，一丝一忽，悉取公帑。有司上畏吏、兵二部之驳诘，下畏身家之赔累，但取其事之美观而无实济者，日奔走之以为勤，故曰天下之大弊也。夫生民之利有穷，故圣人之法必改。今耗羡归公之法，势无可改，惟（唯）有为地方别立一公项，俾任事者无财用窘乏之患，而后可课以治效之成。臣请将常平仓储，仍照旧例办理，捐监一项，留充各省公用，除官俸兵饷，动用正项，余若灾伤当拯恤，孤贫当养赡，河渠水利当兴修，贫民开垦当借给工本，坛庙祠宇桥梁公廨当修治，采买仓谷价值不敷，皆于此动给，以地方之财治地方之事。如有大役大费，则督抚合全省而通融之，又有不足，则移邻省而协济之。稽查属司道，核减属督抚，内部不必重加切核，则经费充裕，节目疏阔，而地方之实政皆可举行。设官分职，付以人民，只可立法以惩贪，不可因噎而废食。唐人减刘晏之船料而漕运不继；明人以周忱之耗米为正项，致逋负百出，路多饿殍。大国不可以小道治，善理财者固不如此。此捐监之宜充公费也。”

潮生此疏，《食货志》谓其独指耗羡归公之弊，并乾隆七年廷议耗羡而言之。其实潮生奏在十年，所陈理财三策，此乃捐监宜充公费之一策，故言耗羡归公，法无可改。但有司无宽余任用之资，治地方一切之事，咎耗羡归公之约束太严，其说绝不可行。必欲财政不为法拘，仍当立活动之法。所谓国税、地方税之分款，豫（预）算、决算之逐年制定，人民有权监督财政，尤为根本。既不当徒咎耗羡之归公，更不当指捐监为不竭之财源，成永久之裨贩。捐监随人所愿，既无的数可定，监生尽出捐纳，太学之制已亡，尽人皆为监生，久久又谁甘捐此滥品？其立想已非通论。故凡不愿耗羡归公者，皆非通达政体之言也。清世最重民生，其蠲免赋税，至不待凶歉，而以丰年留民余力，颇似汉之文景。康熙五十年以后，每用三年一周普免天下钱粮之法，所谓“百姓足君孰与不足”，康、雍、乾三朝颇知其旨矣。