社会发达到一定的程度，国家就出现了。在国家出现之前，人类团结的方法，只靠血缘，其时重要的组织，就是氏族，对内的治理，对外的防御，都靠着它。世运渐进，血缘相异的人，接触渐多，人类的组织，遂不复以血统相同为限，聚居一地方的，亦不限于血统相同的人。于是氏族进而为部落。统治者的资格，非复族长而为酋长。其统治亦兼论地域，开国家领土的先河了。从氏族变为部落，大概经过这样的情形。在氏族的内部，因职业的分化，家族渐渐兴起。氏族的本身，遂至崩溃。各家族非如其在氏族时代绝对平等，而有贫富之分。财富即是权力，氏族平和的情形，遂渐渐破坏，贫者和富者之间，发生了矛盾，不得不用权力统治。其在异氏族之间，则战斗甚烈。胜者以败者为俘虏，使服劳役，是为奴隶。其但征收其贡赋的，则为农奴。农奴、奴隶和主人之间，自然有更大的矛盾，需要强力镇压。因此，益促成征服氏族的本身发生变化。
征服氏族的全体，是为平民。其中掌握事权的若干人，形成贵族。贵族中如有一个最高的首领，即为君主的前身。其初是贵族与平民相去近，平民和农奴、奴隶相去远。其后血统相同的作用渐微，掌握政权与否之关系渐大，则平民与农奴、奴隶相去转近，而其与贵族相去转远（参看下章）。但平民总仍略有参政之权，农奴和奴隶则否。政权的决定，在名义上最后属于一人的，是为君主政体。属于较少数人的，是为贵族政体。属于较多数人的，是为民主政体。这种分类之法，是出于亚里斯多德（Aristotle）的。虽与今日情形不同，然以论古代的政体，则仍觉其适合。氏族与部落，在实际上，是不易严密区分的。因为进化到部落时代，其内部，总还保有若干氏族时代的意味。从理论上言，则其团结，由于血统相同（虽实际未必相同，然苟被收容于其团体之内，即亦和血统相同的人，一律看待），而其统治，亦全本于亲族关系的，则为氏族。其不然的，则为部落。因其两者杂糅，不易区别，我们亦可借用《辽史》上的名词，称之为部族（见《营卫志》）。
至于古代所谓国家，其意义全和现在不同。古所谓国，是指诸侯的私产言之。包括（一）其住居之所，（二）及其有收益的土地。大夫之所谓家者亦然（古书上所谓国，多指诸侯的都城言。都城的起源，即为诸侯的住所。诸侯的封域以内，以财产意义言，并非全属诸侯所私有。其一部分，还是要用以分封的。对于此等地方，诸侯仅能收其贡而不能收其税赋。其能直接收其税赋，以为财产上的收入的，亦限于诸侯的采地。《尚书·大传》说：“古者诸侯始受封，必有采地。其后子孙虽有罪黜，其采地不黜，使子孙贤者守之世世，以祠其始受封之人，此之谓兴灭国，继绝世。”即指此。采地从财产上论，是应该包括于国字之内的。《礼记·礼运》说：“天子有田以处其子孙，诸侯有国以处其子孙。”乃所谓互言以相备。说天子有田，即见得诸侯亦有田；说诸侯有国，即见得天子亦有国；在此等用法之下，田字的意义，亦包括国，国字的意义，亦包括田。乃古人语法如此）。
今之所谓国家，古无此语。必欲求其相近的，则为“社稷”两字或“邦”字。社是土神，稷是谷神，是住居于同一地方的人所共同崇奉的。故说社稷沦亡，即有整个团体覆灭之意。邦和封是一语。封之义为累土。两个部族交界之处，把土堆高些，以为标识，则谓之封。引伸起来，任用何种方法，以表示疆界，都可以谓之封（如掘土为沟，以示疆界，亦可谓之封。故今辽宁省内，有地名沟帮子。帮字即邦字，亦即封字）。上海洋泾浜之浜字，亦当作封。疆界所至之地，即谓之邦。古邦字和国字，意义本各不同。汉高祖名邦，汉人讳邦字，都改作国。于是国字和邦字的意义混淆了。现在古书中有若干国字，本来是当作邦字的。如《诗经》里的“日辟国百里”、“日蹙①国百里”便是。封域可以时有赢缩，城郭是不能时时改造的（国与域同从或声，其初当亦系一语，则国亦有界域之意。然久已分化为两语了。古书中用国字域字，十之九，意义是不同的）。
贵族政体和民主政体，在古书上，亦未尝无相类的制度。然以大体言之，则君权之在中国，极为发达。君主的第（一）个资格，是从氏族时代的族长沿袭而来的，所以古书上总说君是民之父母。其（二）则为政治或军事上之首领。其（三）则兼为宗教上之首领。所以天子祭天地，诸侯祭社稷等（《礼记·王制》）。均有代表其群下而为祭司之权，而《书经》上说：“天降下民，作之君，作之师”（《孟子·梁惠王下篇》引）。君主又操有最高的教育之权。
君主前身，既然是氏族的族长，所以他的继承法，亦即是氏族族长的继承法。在母系社会，则为兄终弟及，在父系社会，则为父死子继。当其为氏族族长时，无甚权利可争，而其关系亦小，所以立法并不十分精密。
《左氏》昭公二十六年，王子朝告诸侯，说周朝的继承法，适庶相同则论年，“年钧以德，德钧则卜。”两个人同年，是很容易的事情，同月，同日，同时则甚难，何至辨不出长幼来，而要用德、卜等漫无标准的条件？可见旧法并不甚密。
《公羊》隐公元年何《注》说：“礼：适夫人无子，立右媵。右媵无子，立左媵。左媵无子，立适侄娣。适侄娣无子，立右媵侄娣。右媵侄娣无子，立左媵侄娣。质家亲亲先立娣。文家尊尊先立侄（《春秋》以殷为质家，周为文家），适子有孙而死，质家亲亲先立弟，文家尊尊先立孙。其双生，质家据见立先生，文家据本意立后生。”定得非常严密。这是后人因国君的继承，关系重大而为之补充的，乃系学说而非事实。
周厉王被逐，宣王未立，周召二公，共和行政，凡14年。主权不属于一人，和欧洲的贵族政体，最为相像。按《左氏》襄公十四年，卫献公出奔，卫人立公孙剽②，孙林父、甯殖相之，以听命于诸侯，此虽有君，实权皆在二相，和周召的共和，实际也有些相像。但形式上还是有君的。至于鲁昭公出奔，则鲁国亦并未立君，季氏对于国政，决不能一人专断，和共和之治，相像更甚了。可见贵族政体，古代亦有其端倪，不过未曾发达而成为一种制度。至于民主政治，则其遗迹更多了。我们简直可以说：古代是确有这种制度，而后来才破坏掉的。《周官》有大询于众庶之法，乡大夫“各帅其乡之众寡而致于朝”，小司寇“摈以序进而问焉”。其事项：为询国危，询国迁，询立君。
按《左氏》定公八年，卫侯欲叛晋，朝国人，使王孙贾问焉。哀公元年，吴召陈怀公，怀公亦朝国人而问，此即所谓询国危；盘庚要迁都于殷，人民不肯，盘庚“命众悉造于庭”，反复晓谕。其言，即今《书经》里的《盘庚篇》。周太王要迁居于岐，“属其父老而告之”（《孟子·梁惠王下篇》），此即所谓询国迁；《左氏》昭公二十四年，周朝的王子朝和敬王争立，晋侯使士景伯往问。士伯立于乾祭（城门名），而问于介众（介众，大众）。哀公二十六年，越人纳卫侯，卫人亦致众而问。此即所谓询立君。可见《周官》之言，系根据古代政治上的习惯，并非理想之谈。
《书经·洪范》：“汝则有大疑，谋及乃心，谋及卿士，谋及庶人，谋及卜筮③。汝则从，龟从，筮从，卿士从，庶民从，是之谓大同。身其康强，子孙其逢，吉。汝则从，龟从，筮从，卿士逆，庶民逆，吉。卿士从，龟从，筮从，汝则逆，庶民逆，吉。庶民从，龟从，筮从，汝则逆，卿士逆，吉。汝则从，龟从，筮逆，卿士逆，庶民逆，作内吉，作外凶。龟筮共违于人，用静吉，用作凶。”此以（一）君主，（二）卿士，（三）庶人，（四）龟，（五）筮，各占一权，而以其多少数定吉凶，亦必系一种会议之法，并非随意询问。至于随意询问之事，如《孟子》所谓“国人皆曰贤，然后察之，见贤焉，然后用之”；“国人皆曰不可，然后察之，见不可焉，然后去之”；“国人皆曰可杀，然后察之，见可杀焉，然后杀之”（《梁惠王》下），以及《管子》所谓啧室之议等（见《桓公问篇》），似乎不过是周谘④博采，并无必从的义务。
然其初怕亦不然。野蛮部落，内部和同，无甚矛盾，舆论自极忠实。有大事及疑难之事，会议时竟有须全体通过，然后能行，并无所谓多数决的。然则舆论到后来，虽然效力渐薄，竟有如郑人游于乡校，以议执政，而然明欲毁乡校之事（见《左氏》襄公三十年）。然在古初，必能影响行政，使当局者不能不从，又理有可信了。原始的制度，总是民主的。到后来，各方面的利害冲突既深，政治的性质亦益复杂，才变而由少数人专断。这是普遍的现象，无足怀疑的。
有人说：中国自古就是专制，国人的政治能力，实在不及西人，固然抹杀史实。有人举此等民权遗迹以自豪，也是可以不必的。以上所述，是各部族内部的情形。至于合全国而观之，则是时正在部族林立之世。从前的史家，率称统一以前为封建时代，此语颇须斟酌。学术上的用语，不该太拘于文字的初诂。封建两字，原不妨扩而充之，兼包列国并立的事实，不必泥定字面，要有一个封他的人。然列国本来并立，和有一个封他的人，两者之间，究应立一区别。我以为昔人所谓封建时代，应再分为：（一）部族时代，或称先封建时代；（二）封建时代较妥。所谓封建，应指（甲）慑服异部族，使其表示服从；（乙）打破异部族，改立自己的人为酋长；（丙）使本部族移殖于外言之。中国以统一之早闻于世界。然秦始皇的灭六国，事在民国纪元前二千一百三十二年，自此上溯至有史之初，似尚不止此数，若更加以先史时期，则自秦至今的年代，凡乎微末不足道了。所以历史上像中国这样的大国，实在是到很晚的时期才出现的。
从部族时代，进而至于封建时代，是从无关系进到有关系，这是统一的第一步。更进而开拓荒地，互相兼并，这是统一的第二步。这其间的进展，全是文化上的关系。因为必先（一）国力充实，然后可以征服他国。（二）亦必先开拓疆土，人口渐多，经济渐有进步，国力方能充实。（三）又必开拓渐广，各国间壤地相接，然后有剧烈的斗争。（四）而交通便利，风俗渐次相同，便于统治等，尤为统一必要的条件。所以从分立而至于统一，全是一个文化上的进展。向来读史的人，都只注意于政治方面，实在是挂一漏万的。要知道封建各国的渐趋于统一，只要看其封土的扩大，便可知道。今文家说列国的封土，是天子之地方千里，公、侯皆方百里，伯七十里，子、男五十里，不满五十里的为附庸（《孟子·万章下篇》《礼记·王制》）。古文家则说：公方五百里，侯四百里，伯三百里，子二百里，男百里（《周官》大司徒）。这固然是虚拟之辞，不是事实（不论今古文和诸子书，所说的制度，都是著书的人，以为该怎样办所拟的一个草案，并不全是古代的事实），然亦必以当时的情势为根据。
《谷梁》说：“古者天子封诸侯，其地足以容其民，其民足以满城而自守也。”（襄公二十九年）。这是古代封土，必须有一个制限，而不容任意扩大的原因。今古文异说，今文所代表的，常为早一时期的制度，古文所代表的则较晚。秦汉时的县，大率方百里（见《汉书·百官公卿表》）。可见方百里实为古代的一个政治区域，此今文家大国之封所由来。其超过于此的，如《礼记·明堂位》说：“成王封周公于曲阜，地方七百里。”《史记·汉兴以来诸侯年表》说：“周封伯禽、康叔于鲁、卫，地各四百里；大公于齐，兼五侯地。”这都是后来开拓的结果，而说者误以为初封时的事实的。列国既开拓至此，谈封建制度的人，自然不能斫而小之，亦不必斫而小之，就有如古文家所说的制度了。
以事实言之：今文家所说的大国，在东周时代，已是小国。古文家所说的大国，则为其时的次等国。至其时的所谓大国，则子产称其“地方数圻⑤”（圻同畿⑥，即方数千里，见《左氏》襄公三十五年）。《孟子》说：“海内之国，方千里者九，齐集有其一。”（《梁惠王上篇》）惟晋、楚、齐、秦等足以当之。此等大国，从无受封于人的，即古文家心目中，以为当封建之国，亦不能如此其大；所以谈封建制度的不之及。
此等大国，其实际，实即当时谈封建制度者之所谓王。《礼记》说：“天无二日，民无二王”（《曾子问》），这只是古人的一个希望，事实上并不能如此。事实上，当时的中国，是分为若干区域，每区域之中，各自有王的。所以春秋时吴、楚皆称王，战国时七国亦皆称王。公、侯、伯、子、男等，均系美称。论其实，则在一国之内，有最高主权的，皆称为君。（《礼记·曲礼》：“九州之伯，入天子之国曰牧，于外曰侯，于其国曰君。”）
其为一方所归往的，即为此一区域中的王。《管子·霸言》说：“强国众，则合强攻弱以图霸；强国少，则合小攻大以图王。”此为春秋时吴楚等国均称王，而齐晋等国仅称霸的原因。因为南方草昧⑦初开，声明文物之国少，肯承认吴楚等国为王；北方鲁、卫、宋、郑等国，就未必肯承认齐晋为王了。倒是周朝，虽然弱小，然其称王，是自古相沿下来的，未必有人定要反对他；而当时较大之国，其初大抵是他所封建，有同姓或亲戚的关系，提起他来，还多少有点好感；而在国际的秩序上，亦一时不好否认他；于是齐桓、晋文等，就有挟天子以令诸侯之举了。
霸为伯的假借字。伯的本义为长。《礼记·王制》说：“千里之外设方伯。五国以为属，属有长。十国以为连，连有帅。三十国以为卒，卒有正。二百一十国以为州，州有伯。八州，八伯，五十六正，百六十八帅，三百三十六长。八伯各以其属，属于天子之老二人。分天下以为左右，曰二伯。”这又是虚拟的制度，然亦有事实做根据的。凡古书所说朝贡、巡守等制度，大抵是邦畿千里之内的规模（或者还更小于此。如《孟子·梁惠王下篇》说天子巡守的制度，是“春省耕而补不足，秋省敛而助不给”，这只是后世知县的劝农）。后人扩而充之，以为行之于如《禹贡》等书所说的九州岛之地，于理就不可通了（春天跑到泰山，夏天跑到衡山，秋天跑到华山，冬天跑到恒山，无论其为回了京城再出去，或者从东跑到南，从南跑到西，从西跑到北，总之来不及），然其说自有所本。
《公羊》隐公五年说：“自陕以东，周公主之；自陕以西，召公主之；”此即二伯之说所由来。分《王制》的九州为左右，各方一伯，古无此事；就周初的封域，分而为二，使周公、召公各主其一，则不能谓无此事的。然则所谓八州八伯，恐亦不过就王畿之内，再分为九，天子自治其一，而再命八个诸侯，各主一区而已。
此项制度，扩而大之，则如《左氏》僖公四年，管仲对楚使所说：“昔召康公命我先君大公曰：五侯九伯，女实征之，以夹辅周室。赐我先君履，东至于海，西至于河，南至于穆陵，北至于无棣。”等于《王制》中所说的一州之伯了。此自非周初的事实，然管仲之说，亦非凭空造作，亦仍以小规模的伯为根据。然则齐桓、晋文等，会盟征伐，所牵连而及的，要达于《王制》所说的数州之广，其规模虽又较大，而其霸主之称，还是根据于此等一州之伯的，又可推而知了。
春秋时晋、楚、齐、秦等国，其封土，实大于殷周之初。其会盟征伐的规模，亦必较殷周之初，有过之无不及。特以强国较多，地丑德齐，莫能相尚，不能称王（吴楚等虽称王，只是在一定区域之内，得其小国的承认）。
至于战国时，就老实不客气，各自在其区域之中，建立王号了。然此时的局势，却又演进到诸王之上，要有一个共主，而更高于王的称号，从来是没有的。乃借用天神之名，而称之为帝。齐湣⑧王和秦昭王，曾一度并称东西帝；其后秦围邯郸，魏王又使辛垣衍劝赵尊秦为帝，即其事。
此时研究历史的人，就把三代以前的酋长，拣了五个人，称之为五帝（所以太昊，炎帝，黄帝，少昊，颛顼⑨之称，是人神相同的）。后来又再推上去，在五帝以前，拣了三个酋长，以说明社会开化的次序。更欲立一专名以名之，这却真穷于辞了。乃据“始王天下”之义，加“自”字于“王”字之上，造成一个“皇”字，而有所谓三皇（见《说文》。皇王二字，形异音同，可知其实为一语）。至秦王政并天下，遂合此二字，以为自己的称号，自汉以后，相沿不改。列国渐相吞并，在大国之中，就建立起郡县制度来。
《王制》说：“天子之县内诸侯，禄也；外诸侯，嗣也。”又说：“诸侯之大夫，不世爵禄。”可见内诸侯和大夫，法律上本来不该世袭的。事实上虽不能尽然，亦不必尽不然；尤其是在君主权力扩张的时候。傥使天子在其畿内，大国的诸侯，在其国内，能切实将此制推行，而于其所吞灭之国，亦能推行此制；封建就渐变为郡县了。（一）春秋战国时，灭国而以为县的很多，如楚之于陈蔡即是。有些灭亡不见记载，然秦汉时的县名，和古国名相同的甚多，亦可推见其本为一国，没入大国之中，而为其一县。（二）还有卿大夫之地，发达而成为县的。如《左氏》昭公二年，晋分祁氏之田以为七县，羊舌氏之田以为三县是。（三）又有因便于战守起见，有意设立起来的，如商君治秦，并小都、乡、邑，聚以为县是（见《史记·商君列传》）。
至于郡，则其区域本较县为小，且为县所统属（《周书·作雒篇》：“千里百县，县有四郡”）。其与县分立的，则较县为荒陋（《左氏》哀公二年，赵简子誓师之辞，说“克敌者上大夫受县，下大夫受郡”）。然此等与县分立之郡，因其在边地之故，其兵力反较县为充足，所以后来在军事上须要控扼之地，转多设立（甘茂谓秦王曰：“宜阳大县也，上党、南阳，积之久矣，名曰县，其实郡也。”春申君言于楚王曰：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”皆见《史记》本传）。事实上以郡统制县，保护县，亦觉便利，而县遂转属于郡。战国时，列国的设郡，还是在沿边新开辟之地的（如楚之巫、黔中，赵之云中、雁门、代郡，燕之上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡等）。到秦始皇灭六国后，觉得到处都有驻兵镇压的必要，就要分天下为三十六郡了。