经济合作也是一个新的外交战场，甚至比正式的外交有更大的回旋余地，有更深远的影响力。在提出“睦邻、安邻、富邻”外交政策十年之后，中国的对外政策也正在面临调整。

在过去的十年里，中国和周边国家的关系取得了重大突破，中国-东盟自由贸易区正式建立、上海合作组织成长、中国主导的六方会谈机制在2005年发表“919共同声明”，都标志着中国与周边国家和地区的关系迈入了更加紧密、互利的新时代。

但是以2011年为标志，中国“睦邻”政策遭受到前所未有压力。六方会谈被搁置了三年仍然无法启动，上海合作组织除了反恐难以扮演更加活跃的区域安全和经济协调角色，中国-东盟自贸区启动，却无法有效降低中国与越南、菲律宾在南海问题上的争议。再加上奥巴马政府高调宣布“重返亚太”，中国周边形势处在冷战结束以来新的低潮期。

从与越南和菲律宾的南中国海领海之争，到与缅甸和泰国的紧张局势，曾经良好甚至可谓友善的邻邦关系突然之间风声鹤唳。2011年9月，缅甸决定搁置中国投资建设的密松大坝项目，令中国投资者感到措手不及。10月5日，13名中国船员在湄公河遇害。中国向来稳固的南部和东南部边境，已有近20年时间没有发生任何麻烦，为何现在对中国如此不友善？

中国还在大力修建中国-东盟“互联互通”工程，通过建设连接中国和包括缅甸在内的高速公路和铁路网络，加强中国和东盟国家的经济、社会联系。比如在从昆明经老挝到新加坡的铁路；比如在缅甸，除了密松水坝之外，还包括一条连接缅甸和昆明的新输油管线，这一输油管线的建设成本估计为170亿美元。中国寄希望于通过这样的项目破解马六甲困局，其价值意义不亚于二战期间的滇缅公路。

如果中国无法通过及时有效的政策保障在东盟国家的投资，中国20年来在经济上推动与东盟的整合，实现中国-东盟睦邻友好合作可持续发展的努力又有何意义？

就缅甸的问题而言，被叫停的密松水电站项目上，环境与移民问题只是导火索，中资公司面对的考题将是公共关系管理策略、多元开放的社会沟通能力、海外投资应对方式，以及对投资环境的重新权衡。自2008年之后活跃并逐渐拥有“话语权”的缅甸民间组织，借助水电环境议题，寻求政治体制上的变革，寄望于缅甸政府更加开放。而缅甸全国民主联盟（NLD）领导人昂山素季在2011年8月发表一份《伊洛瓦底请愿书》，呼吁中缅双方重新考虑水电建设事宜，将反对风波推至**。

与中方签署合作协议的是缅甸前政府，而2010年民选产生、今年3月底就职的新政府，正力求改变此前几十年来处于军政府管制下的政治局面。吴登盛政府为了与缅甸动**的克钦地区政治势力分享权力，从而削弱地方军阀，在密松大坝项目上明显迁就地方势力，不惜得罪中国。

而中国投资者太过依赖中缅政治关系，对缅甸新政局缺乏足够了解，低估了该项目的政治风险。在密松进行大坝投资和建设的中国电力海外投资公司，也暴露出大型国有企业海外商业操作模式上的缺陷。大型国有企业这些年在海外市场取得了巨大成绩，也往往以为万一有什么商业风险，政府可以兜底，出了危机政府会出手援助，因而常常疏忽在投资对象国培育和营造政治、经济和社会影响力。

无论是中国政府还是投资者，都应该认识到外交与商业是一枚硬币的两面。并不只是外交为商业往来服务，商业的扩展，在当地培育和营造影响力同样反过来对于外交有着深远的影响。中国在周边地区的商业开拓，不仅是“睦邻、安邻、富邻”政策的具体体现，也是中国在外交和战略上耕耘周边的重要手段。

事实上，其它国家诸如日本，在类似这样问题的处理上值得借鉴。上世纪70年代日本曾受到东盟国家民众的强烈批评，认为日本只关注掠夺东南亚国家资源，被称为“经济动物”，东盟的几个国家甚至掀起抵制日货、反对日本领导人来访的反日示威。此后，日本调整政策，“福田主义”出笼，强调日本要与东盟国家建立“心心相印”的互信关系，加强与东盟国家在政治、经济、社会、文化等各方面的交往，加强对东盟国家的援助，逐渐缓和了与东盟国家的矛盾。

今天，当我们到老挝，到越南不少地方，甚至城市的发展战略和规划都是日本JICA协助制定的。他们对于城市和国家经济发展的了解程度和影响力也可见一斑。

根据中国周边出现的新形势和新问题，我们需要不断评估、检讨和更新周边外交政策与行动。中国的周边外交如果不能走出新路子，单纯的“睦邻政策”很可能难以应对已经变化了的新现实。

中国应该加大对周边国家和地区的社会性影响，而不是仅注重政治高层往来和经贸商业投资。单纯基于互利的商业利益，周边外交仍然缺乏坚实基础。只有将中国在周边的良好政治往来、商业扩展，与中国形象和中国元素相结合，通过塑造和争取周边国家和地区的“人心”，中国才能真正在周边国家和地区站稳脚跟，才能真正可持续发展。

中国要在周边国家和地区树立形象并争取人心，不能仅是靠政府推进，而要发展多边社会交往。类似于中工老挝这样的项目，既解决了老挝政府的燃眉之急，又能够持续地长久地成为老挝首都的标志性区域，更能够和老挝方方面面的组织、机构、团体等建立广泛的联系，应该是未来对外投资和发展友好关系的合理方式。

美、欧、日在东盟保持影响力的一个重要手段，就是通过各种非政府组织、基金会、智库和教育机构，与当地建立广泛联系。相比之下，中国主要还是靠政府机构和企业活动。如果我们能够大力资助和培养各种社会组织，鼓励它们在中国周边发展多层次的联系交往，对中国提升周边影响力将极有帮助。

为此，我们的对外宣传和形象推广需要有根本性的调整和体制性的改革。尤其应将对外宣传的主体从政府转向民间，充分发挥非政府组织等社会力量在国家形象推广方面的作用。逐步建立广泛的以社会组织为主体的海外活动网络，是中国外交所需要的得力助手。这些社会组织所编制的网络系统，在信息搜集和反馈、加强多层次社会交往并建立多渠道接触影响机制等方面，这都将对中国政府大有帮助。

正是从这个意义上，像中工这样的企业，深入地广泛地与对方国家展开合作，不仅仅与对方政府，更深入到各个社会团体；不仅仅去开发资源，更开发与各类消费者都密切关联的城市项目。比如万象的城市中心区，比如即将开发的老挝文化古都——琅勃拉邦旅游特区。

按照这种模式，中工正在充分发挥出多年积累的资源优势，除了老挝缅甸之外，在柬埔寨、泰国、尼泊尔等各个国家都在以一种新的方式和思路去展开合作。如果说以前，我们还是以一种简单援助或者政府工程的思路，多半瞄准的是基础工程建设的话，那么现在的合作更多的面向市场，去做影响，做金字塔的塔尖，去给他们带来更多的东西，去与当地的居民形成发展的共同体。