刘璋统治下的益州，差不多是无政府状态。现在刘备兼任益州牧，新人新气象，需要将百废待举的益州改弦更张，建设成民富国强、上下团结、奋发向上的抗曹根据地。

首先进行的是组织建设。

治国重在治吏。国家机器为解决问题而设立各级官吏，但国家最大的问题也就在于官吏。组织建设的核心就是用人。只有用人得当，各级干部廉洁奉公，贤能人才得以施展，上下才能团结一心，国家才能蓬勃向上。

大战过后，论功行赏是迫切任务。刘备也对功臣大加封赏，关羽、张飞、诸葛亮、法正四人获得赏赐最高，每人都是金五百斤、银千斤、钱五千万、锦千匹。

可见，刘备以往用人主要靠感情笼络，原因不是吝啬小气纯忽悠，实在是开不出高工资。如今财大气粗，出手相当阔绰。用人策略除了事业感召、感情笼络之外，又加上了待遇丰厚一条。

人事安排方面，**寇将军、襄阳太守关羽正式受命“董督荆州事”，代理荆州牧；征虏将军张飞，兼任巴西太守，镇守要地防御张鲁；军师中郎将诸葛亮升迁为军师将军，兼任政府办公厅主任（署左将军府事）；庞统死后的首席谋士法正升为扬武将军，担任成都市长兼京畿军区司令员（蜀郡太守）；新近投效的猛将马超为平西将军，沿袭原先的爵位都亭侯；牙门将军赵云，升为翊军将军；裨将军黄忠，作战勇猛，“常先登陷陈，勇毅冠三军”，升任讨虏将军；年轻人魏延，升任牙门将军……一干功臣，大多加官晋爵，皆大欢喜。

此外，三位老资格的文臣——从事中郎麋竺、简雍、孙乾，全部得到升迁，分别出任安汉将军、秉忠将军、昭德将军（请注意这几个官号的含义，都是刘备独创的官号），其中安汉将军麋竺官阶还在军师将军诸葛亮之上，体现出刘备用人不忘旧人的特点。

除了重用老部下，刘备对益州人才也一并选拔任用。

年过花甲的老一代人才评论家许靖（许劭许子将的堂兄），在董卓时期就出任中央政府人事部要员（除尚书郎，典选举），当了一回历史风流人物，后来却流落到益州，在刘璋手下打工，担任蜀郡太守。刘备围攻成都的时候，一向很有眼光的许大人看出刘璋日薄西山，刘备前途光明，竟然做出了令人十分不齿的事情——逃到城外投降。更可悲的是，许大人年纪大了，腿脚不灵便，居然在逃跑途中被当场抓获。不过刘璋也明白大势已去，没有对他进行处罚。

历来重视忠义的刘备，对许靖的行为打心眼里瞧不起，本来没打算给他官做。此时法正站了出来，指出许靖这种人就是典型的“盛名之下，其实难副”，但老板你要想干一番大事业，又必须用这帮人。为什么呢？因为许靖的名声实在太大了，如果你不用他，不明真相的人会以为是你不能任用贤人。你就当是燕昭王拿郭隗树立一个重用人才的榜样，不但要用许靖，而且要重用。诸葛亮也说：“（许）靖人望，不可失也，借其名以竦动宇内。”（《诸葛亮集》）于是，许靖光荣出任刘备政府秘书长（左将军长史）。

蜀中名臣董和，被任命为掌军中郎将，与诸葛亮一起掌管左将军大司马府事，两人合作十分愉快。董和去世后，诸葛亮还追思不已。

黄权、刘巴这两个当初劝阻刘璋迎接刘备入蜀的益州干部，也被刘备收归帐下，黄权出任偏将军，刘巴担任左将军西曹掾。此外，先前投降的吴懿、李严、费观，以及庞羲、射坚等人也全部受到任用。

名不副实的人用了，曾有过节的人也用了，益州的人才基本被刘备招聘到麾下。从此，刘备集团除了原来的流亡老班底和荆州人士组成的庞大阵容，又加上了益州人士作为新鲜血液，手下人才济济，一派欣欣向荣。

对刘备夺取益州之后的用人情况，《三国志》中明确写道：“诸葛亮为股肱，法正为谋主，关羽、张飞、马超为爪牙，许靖、麋竺、简雍为宾友。及董和、黄权、李严等本（刘）璋之所授用也，吴懿、费观等又（刘）璋之婚亲也，彭羕又（刘）璋之所排摈也，刘巴者宿昔之所忌恨也，皆处之显任，尽其器能。有志之士，无不竞劝。”

值得一提的是刘备重用法正。法正不同于诸葛亮、庞统等人，他虽然有才华善谋略，人品却不怎么样。刘备能够重用法正，说明他的用人之道，已经不同于早期多用性情相投、才德兼备的人，而是广收人才，一个人只要有可用之才就给予任用，用其长而不计较其短，这有点像刘邦重用睡了嫂子的陈平。当然，这也与刘备事业发展壮大有关系，林子大了什么鸟都有，这些有才无德的人，你不用就被别人用了，反而危害更大。

水至清则无鱼，人至察则无徒。海纳百川，有容乃大。道德品质不好的人，有时候也得用，而且也不是不可用，关键要看老板能不能镇得住。比如司马懿，在曹操手下也就是个乖乖听话的小跟帮，在曹芳手下他就敢发动政变欺负老板。

毛泽东对刘备的用人有一个中肯的评价：刘备、关羽、张飞、赵云、诸葛亮，组织了一个班子南下，到了四川，同“地方干部”一起建立了一个很好的根据地。尽管刘备比曹操所见略逊，但刘备这个人会用人，能团结人，终成大事。

刘备虽然军事才能、文学才能比不上曹操，但在识人、用人方面的能力，堪称三国无双。

其次是迫在眉睫的财政工作。

府库被将士们洗劫一空，将士们爽了，刘备却不爽。因为作为一个老板，手中没钱是万万不行的。要打仗，没钱不行；要封赏，没钱不行；要开工资，没钱更不行。正在刘备资金链断裂、为钱犯难的时候，新员工刘巴解决了这一难题。

让刘备捉襟见肘的财政危机，在刘巴看来不过是一碟小菜，他轻描淡写地提出建议：“易耳，但当铸直百钱，平诸物贾，令吏为官巿。”（《三国志》注引《零陵先贤传》）简单来说，刘巴的对策就是造钱，由官府铸造新的大面额的货币，然后发行流通。

在今天看来，刘巴是一位懂得宏观经济学的人才，他运用金融知识，以投放适量货币的方法，解决了政府的财政危机，取得了“数月之间，府库充实”的良好效果。

刘巴这个人，确实有才能，但他与刘备有些不得不说的不愉快往事。刘巴字子初，是荆州零陵人。曹操南征荆州的时候，荆州很多士人追随刘备南逃，而刘巴偏偏与众不同向北跑去投降了曹操，被任命为总理秘书（丞相掾），奉命前去招降老家零陵等江南三郡。曹操赤壁战败后，刘备南收四郡，刘巴断了归路无法逃回北方，但他还是不打算归顺刘备，竟然远远地躲到交州去了。后来刘巴辗转到了益州，给刘璋打工。刘璋被张松忽悠迎接刘备入蜀的时候，刘巴与黄权、王累等人纷纷劝阻。刘备占领益州后，刘巴最终无处可逃，落入了刘备手中。刘备一方面看重刘巴的才能，另一方面要给天下人树立一个不计前嫌重用仇人的形象，在围攻成都的时候，就高调下令将士不得伤害刘巴。占领成都后，刘备任命刘巴为左将军西曹掾。此时解决财政危机，不过是刘巴牛刀小试。

财政工作重在开源。我国历代政府除了向百姓征收赋税之外，往往对盐、铁实行专营政策，作为财政收入的重要来源。

刘备也不例外，专门设置司盐校尉与司金中郎将等官职，分别管理盐、铁专营工作，控制这两项关乎国民经济命脉的产业，同时也是重要的军需物资行业。

整体来说，刘备政府在益州的财政工作，是在擅长内政的诸葛亮的主持下开展的。日后刘备出兵征战，诸葛亮就镇守成都，做“足食足兵”的后勤工作，类似于西汉初年三杰之一的萧何。